Se préparer à la déclinaison de la LOLF

Nous sommes encore loin de percevoir l'intégralité des impacts de la LOLF sur les universités, concernées indirectement par cette réforme en tant qu'opérateurs de l'Etat. En effet, le dispositif de déclinaison de cette loi n'est pas, aujourd'hui, arrêté dans toute sa dimension. Il est probable que, dans un avenir proche, les conditions de pilotage et de financement du système d'enseignement supérieur, ainsi que les modes de pilotage et de gestion internes aux universités, connaissent des évolutions majeures. Dans l'immédiat, la mise en œuvre de la déclinaison de la LOLF, telle qu'elle semble se dessiner pour 2006 au vu des récents éléments avancés par les ministères (circulaires, rapports, discours), demande à ce que les opérateurs soient préparés au lancement de chantiers d'une grande ampleur dans un délai relativement bref.

Rappelons tout d'abord que les universités, personnes morales distinctes de l'Etat, sont concernées par la LOLF parce qu'elles mettent en œuvre une politique dont l'Etat est in fine responsable avec des moyens, humains et financiers, qui sont majoritairement votés dans le budget de l'Etat. Dans ce cadre, le responsable des programmes qui sont mis en œuvre par les opérateurs que nous sommes doit faire remonter des établissements un certain nombre d'informations consolidées qui devront figurer dans les projets et rapports annuels de performance (PAP et RAP) respectivement annexés aux lois de finances initiales et aux lois de règlement. Ces informations sont détaillées dans deux circulaires publiées en 2005 [1] et pourront être précisées ou complétées par d'autres dans les mois à venir. En outre, sans qu'elles soient pour l'instant écrites dans un texte réglementaire ou interprétatif officiel, plusieurs actions à conduire sont demandées par le ministère dans le cadre de la mise en œuvre de la LOLF.

Les premières démarches à entreprendre peuvent être regroupées selon trois thèmes : l'analyse des coûts, la connaissance des emplois et de la masse salariale , la mesure de la performance.

La LOLF invite l'Etat à mettre en œuvre une comptabilité d'analyse du coût des actions [2] . Le responsable de programme, afin de produire cette information dans les PAP et les RAP, demande donc aux universités : d'une part, une structuration des destinations du budget de gestion conforme au découpage des programmes qui financent les opérateurs et, d'autre part, une répartition des personnels titulaires de l'Etat par action. En un mot, il s'agit de répartir tant les charges budgétaires (dépenses sur le budget de l'établissement) que les moyens extra-budgétaires dans la grille « Programmes / Actions » des PAP et RAP. Ces moyens extra-budgétaires sont les personnels de l'Etat dans un premier temps mais également, à terme, les autres moyens mis à disposition par des collectivités ou établissements publics dans une approche analytique.

Le premier chantier du budget de gestion est urgent car nous entrons dans la période de préparation des budgets primitifs pour 2006 et parce que la répartition par destination n'est pas toujours évidente, tant les activités des universités sont imbriquées les unes dans les autres. Un document produit par le groupe de travail « budget de gestion » animé par la DES décrit le périmètre des actions et constitue une aide précieuse dans cet exercice [3].

Le second chantier, de répartition de personnels titulaires par action , est également urgent car il demande un travail à la fois long et sensible. Selon les établissements expérimentateurs [4] de la LOLF en 2005, il a été procédé par enquête ou par croisement de données issues des logiciels de gestion. La communication interne est essentielle sur ce point, pour faire comprendre qu'il ne s'agit pas de contrôler l'activité individuelle des personnels mais de faire remonter au Parlement une information sur le coût des activités d'enseignement et de recherche ; information qui n'aura de sens qu'au regard des performances atteintes par les établissements dans leur ensemble.

Toujours au sujet du coût des actions, et pour donner plus de sens aux informations dégagées par les travaux susmentionnés, il importe de se saisir de cette occasion pour fiabiliser les données financières de l'établissement (mise à jour de l'inventaire, valorisation des biens inscrits à l'actif, pratique de l'amortissement réel pour les biens dont on a la charge du renouvellement,…) et pour initier ou approfondir les démarches de comptabilité analytique . Sur ce dernier point, l'Agence mène de concert avec les établissements et le MINEFI une réflexion en vue d'élaborer un guide méthodologique de mise en place d'une comptabilité analytique adaptée aux établissements d'enseignement supérieur et de recherche qui devrait être publié avant la fin de cette année.

Pour ce qui est de la connaissance des emplois et de la masse salariale , deux chantiers sont identifiables. L'un est directement lié à la LOLF, l'autre se rattache à un choix du responsable de programme quant à la manière de la décliner.

Le premier chantier découle de l'amendement à la LOLF en cours d'adoption [5], rappelé dans les circulaires précitées : les emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires de « subventions pour charge de service public » (grossièrement, les subventions d'exploitation) devront figurer, de manière indicative, dans les PAP et feront l'objet d'un compte rendu dans les RAP. Le MENESR a donc fait parvenir récemment à tous les opérateurs une circulaire datée du 18 mai 2005 les invitant à faire remonter la présentation de leurs emplois , exprimés en effectif d'une part et en équivalent temps plein travaillé d'autre part. La présentation se fait selon une typologie relativement simple : enseignants, enseignant-chercheurs, IATOSS, chercheurs et emplois aidés. Pour les trois premières catégories, il devra être précisé s'ils sont vacataires ou non. Notons que, s'agissant d'identifier les « emplois rémunérés », il faut que les deux conditions soient remplies. En effet, certains emplois dans l'université ne sont pas rémunérés par l'établissement (emploi financé sur contrat par une entreprise) et certaines rémunérations de l'université ne correspondent pas à un emploi nouveau (vacations au-delà de leurs services par des personnels de l'établissement). Cette information doit être produite pour le mois de juin de cette année.

Le second chantier provient de la volonté du ministère d'accompagner la déclinaison de la LOLF par le transfert de la responsabilité du traitement des personnels non-titulaires de l'Etat (ex-chapitre 31.96) ainsi que de la prise en charge des éventuelles allocations de perte d'emploi qui y sont associées. Ce transfert porterait sur les moniteurs, les PAST [6], les ATER, les suppléances ou autres personnels contractuels, mais ne concernerait pas les fonctionnaires stagiaires des ENS également rémunérés sur ce chapitre. Les établissements bénéficiant de ce transfert seront donc amenés à discuter avec le ministère afin de déterminer au plus juste le montant de l'enveloppe qui sera destinée à couvrir les rémunérations de ces personnels. Or, si les établissements pourront utilement se tourner vers les trésoreries générales afin de connaître la masse salariale concernée sur l'exercice antérieur, il sera plus délicat de prévoir son évolution sur l'exercice 2006 et notamment d'estimer le volume des indemnisations de perte d'emploi potentielles.

Enfin, en matière de mesure de la performance , il importe de rappeler que la LOLF est essentiellement innovante en ce qu'elle transforme les lois de finances pour en faire un outil de mesure de la qualité des services publics. En effet, chaque programme de la loi de finances est accompagné d'un PAP faisant apparaître les objectifs de la politique publique qu'il identifie ainsi que les indicateurs et les cibles de résultats attendus [7]. En outre, afin de concilier l'autonomie des opérateurs et la nécessité de respecter les objectifs nationaux assignés aux programmes qui les financent, il faudra que les objectifs nationaux soient déclinés contractuellement en objectifs opérationnels, accompagnés d'indicateurs plus précis. Enfin, l'établissement aura à se doter ou à renforcer des procédures et des structures d'autoévaluation afin de suivre des indicateurs internes, propres à sa politique. Tout cela permet d'identifier les trois niveaux d'indicateurs (national, contractuel, interne) correspondant aux trois niveaux de pilotage (Parlement, exécutif, opérateur).

Au sujet des indicateurs prévus dans les PAP , il est à noter que certains d'entre eux seront produits par des entités et selon des systèmes d'information pré-existants (OCDE, CEREQ, DEP, OST,…). Dans d'autres cas, les informations seront à créer et/ou à suivre au niveau de l'établissement pour être consolidées selon des systèmes qui ne sont pas encore clairement identifiés (enquêtes ? remontées informatisées ?...). Par exemple, « la part des contrats de recherche ou de transfert de savoir-faire passés avec des entreprises dans les ressources totales des établissements universitaires » (pour apprécier, parmi d'autres indicateurs, l'efficacité de la politique de transfert et de valorisation) exige des extractions de données financières disponibles dans les établissements. En revanche, le « taux d'occupation des locaux » (pour apprécier l'optimisation de l'utilisation du patrimoine immobilier) demande des données physiques dont les établissements ne disposent pas toujours.

A propos des indicateurs contractuels , ils seront pour partie la déclinaison des indicateurs des PAP (communs à tous les établissements). Pour le reste, ils seront à négocier avec le ministère dans le cadre du dialogue contractuel. Tous les indicateurs des « contrats d'objectif » seront assortis de cibles en terme de résultats attendus.

Enfin, en ce qui concerne les indicateurs propres , ils doivent servir à suivre, de manière plus fine, les activités qui concourent à la réalisation des objectifs propres de l'établissement. Il importe qu'ils soient partagés par toutes les instances et tous les personnels concernés, dans la plus grande transparence.

En conclusion, il semble important de rappeler que la déclinaison de la LOLF telle que présentée plus haut n'est que la vision que nous en avons, d'après les éléments dont nous disposons aujourd'hui. Cependant, il apparaît clairement que cette déclinaison confère des lourdes responsabilités aux établissements, maîtres d'œuvre de la politique éducative et scientifique, sans leur conférer particulièrement de nouvelles marges de manoeuvre. Or, la logique de la réforme, au niveau de l'Etat, consiste en un couple « responsabilité sur les résultats / assouplissements dans la gestion ». A ne pas y prendre garde, et en forçant un peu le trait, il y aura demain, plus responsabilités au niveau des établissements et plus assouplissements de gestion au niveau de l'Etat. Dans cette hypothèse, il n'y aurait aucun mal à être qualifié d'« opérateur ». Mais si les universités se conçoivent comme autre chose que des entités opérationnelles, il leur faudra demander la contrepartie de la responsabilité sur des résultats que constitue la liberté dans la maîtrise des moyens d'y parvenir.

[1] Circulaire du Ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie du 15 mars 2005 et circulaire du Ministère de l'Education Nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche du 18 mai 2005, faisant application de la première.

[2] Article 27 de la Loi organique n°2001-692 du 1 er août 2001 relative aux Loi de Finances (LOLF)

[3] Périmètre des actions

[4] Institut National Polytechnique de Grenoble, Université d'Orléans, Université Paul Cézanne d'Aix-Marseille III et Université de Rennes I

[5] Projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, n°1833 rectifié, déposé le 5 octobre 2004

[6] Pour ce qui est des PAST, un obstacle réglementaire demeure toutefois dans la mesure où ces derniers relèvent, pour leur nomination, du président de la République pour les professeurs ou du ministre en charge de l'enseignement supérieur pour les maîtres de conférence.

[7] Article 51 de la Loi organique n°2001-692 du 1 er août 2001 relative aux Loi de Finances (LOLF)