Réponse de la CPU au rapport 99 de la Cour des Comptes

 

Monsieur le Ministre,

Vous avez bien voulu me transmettre, pour éléments de réponse de la Conférence des Présidents d'Universités, ainsi que de l'Agence de Modernisation des Universités et Établissements d'Enseignements Supérieur, le projet d'insertion au rapport public annuel de la Cour des Comptes du rapport particulier sur « l'autonomie des universités dans leur gestion budgétaire, financière et comptable», et je vous remercie de cette communication.

Vous trouverez, ci-après, les observations que ce document appelle de ma part.

Les éléments rassemblés dans le rapport en question découlent essentiellement d'observations effectuées durant l'année 1997, et portant sur l'exercice budgétaire 1997 et les exercices précédents. Les informations qui y sont réunies sont révélatrices d'une étape de la « mutation culturelle » en cours dans les établissements, marquée notamment par la publication et le début de la mise en oeuvre du décret du 14 janvier 1994 relatif au budget et au régime financier des établissements d'enseignement supérieur ; cette mutation se traduisant par une approche de plus en plus gestionnaire du gouvernement des universités par les équipes dirigeantes de celles-ci, par l'engagement d'une politique vigoureuse de modernisation de la gestion dans la plupart des établissements, et par la prise en compte des marges d'autonomie que la loi et les règlements confèrent aux universités ; grâce, par exemple, à la globalisation de la dotation de fonctionnement annuelle de l'État, à la politique contractuelle, ou à la faculté d'exercer la maîtrise d'ouvrage d'opérations immobilières.

Cette « mutation culturelle » touche inégalement les différentes universités, et elle n'est pas encore complètement accomplie aujourd'hui. Elle se heurte, il est vrai, à des résistances nombreuses et à des inerties, dans un monde universitaire où il faut convaincre en même temps que l'on prescrit. Il n'en reste pas moins qu'elle constitue un trait majeur de l'évolution des universités durant la décennie.

Dans ce contexte, l'attention apportée par les magistrats de la Cour des Comptes à la question de l'autonomie des universités dans leur « gestion budgétaire, financière et comptable » ne peut qu'être saluée. En effet, allant au-delà des contrôles habituellement exercés sur le respect des procédures et la conformité de la gestion financière et comptable des établissements par rapport aux textes, la Cour pose clairement une question qualitative, et apporte nombre d'observations techniques, mais aussi stratégiques, en relation avec l'autonomie des établissements, l'un des principes majeurs sur lesquels s'appuie la «refondation» des universités portée par les lois du 12/11/1968 et du 26/01/1984.

Le rapport communiqué se situe de façon significative à deux niveaux d'analyse :

- celui de l'utilisation de la réglementation existante pour dégager de l'autonomie ;

- celui des limites apportées à l'autonomie par la réglementation existante.

Ces deux niveaux d'analyse, imbriqués, donnent lieu à des observations de nature différente. Il y a lieu en outre de remarquer que, si nombre de recommandations contenues dans le rapport s'adressent aux établissements, l'État (Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, et Ministère de l'Éducation Nationale, de la Recherche et de la Technologie) fait l'objet de recommandations tout à fait essentielles : la question de l'autonomie concerne bien, pour la Cour, à la fois les universités, et les Ministères partenaires.

En sus de ces observations de portée générale, relatives aux relations entre le Ministère de l'Éducation Nationale et les Établissements, seront examinées ci-après chacune des observations formulées par la Cour, et s'adressant aux établissements.

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I. A 1. Les retards dans l'application de la reforme

Le rapport relève qu'un petit nombre d'établissements inscrits dans l'échantillon observé appliquaient au 1er janvier 1996 la réforme budgétaire et comptable portée par le décret du 14 janvier 1994. Au plan national et au début de contrôle de la Cour (1997) 55 universités s'étaient conformées au nouveau dispositif. Elles sont aujourd'hui au nombre de 97 ; elles y ont un certain mérite si l'on considère que, seul, le premier des trois tomes de l'instruction M 9 3 est publié.

I. A 2. Les défaillances de l'informatique de gestion

Le rapport de la Cour relève les défauts majeurs de l'ancien logiciel de gestion financière et comptable, communément appelé GFC, et rappelle que le projet NABUCO a été impulsé pour les gommer. Le rapport mentionne que « son (NABUCO) introduction a constitué un progrès » mais que certains reproches doivent cependant lui être imputés :

a / Selon la Cour, NABUCO serait davantage un « outil comptable qu'un outil de gestion ».

Il ne faut pas confondre l'outil et l'utilisation qui en est faite. Le logiciel, dans sa forme actuelle, répond à la fois aux exigences réglementaires de la comptabilité publique ainsi qu'aux besoins de gestion, des ordonnateurs en particulier.

Les établissements, via l'outil informatique, disposent d'un moyen susceptible de les aider à préparer leurs budgets : le budget par nature et le budget de gestion qui ventile les opérations selon leurs destinations ou leurs finalités. L'outil permet de disposer, en temps réel à l'écran, périodiquement sur support papier, de toutes les informations nécessaires au suivi de gestion : par rapport aux inscriptions budgétaires initiales, éventuellement modifiées en cours d'exercice , les ordonnateurs peuvent connaître en valeur relative et en valeur absolue, le montant des engagements, des mandatements, des crédits disponibles... Ils sont en mesure de connaître en fin d'année les sommes qu'ils ont consacrées aux opérations jugées prioritaires par le Conseil d'Administration.

On pourrait multiplier les exemples montrant que NABUCO est un bon outil de gestion. Il est vrai que, sur ce plan, les ordonnateurs ne tirent pas encore profit de l'ensemble des fonctionnalités offertes : l'effort pour développer la culture de gestion, la culture de la recette en particulier, doit être poursuivi. L'AMUE s'y emploie.

b / NABUCO « a été livré avec retard »

On ne peut pas nier ce fait. Quand la décision politique a été prise d'entreprendre NABUCO (été 1992), le planning prévoyait une livraison pour janvier 1994, date de la phase expérimentale sur cinq sites pilotes.

Faut-il rappeler que le décret date de son côté du 14 janvier 1994 ? Les équipes informatiques ont dû travailler sans base réglementaire stable, en se fondant sur des projets qui, sur plusieurs points, ont évolué dans le temps, si bien qu'elles ont été contraintes de reprendre plusieurs fois leur copie. Dans ces conditions, que les cinq sites pilotes aient pu néanmoins, dès le printemps 1994, exécuter leur budget tient du miracle. Il faut reconnaître les difficultés qu'ils ont, naturellement, rencontrées et les louer pour leur ténacité et leur abnégation.

c / La Cour pointe ensuite le caractère « incomplet de Nabuco »

Il est exact que par rapport aux intentions premières, certains modules n'ont pas été développés , la Cour regrette en particulier l'absence du module de comptabilité analytique, la gestion des immobilisations et des amortissements.

Si ces manques sont avérés, ils sont explicables : l'Agence ne peut écrire un logiciel que pour autant que le cahier des charges soit lui-même rédigé. Or, sur le premier point, comptabilité analytique, ni les administrations de tutelle, ni les utilisateurs n'ont pu se mettre d'accord pour définir leurs besoins propres. Sur le second point, gestion des immobilisations et amortissements, l'instruction comptable n'est pas disponible.

d / La Cour regrette que, du fait de ces lacunes, les universités soient dans l'obligation de recourir à des logiciels complémentaires

Cette nécessité, imposée par les circonstances et que l'Agence regrette elle aussi, trouvera partiellement réponse avec la mise en oeuvre du projet NABUCO II qui offrira une gamme de fonctionnalités nouvelles.

En l'attente de sa mise en place, l'Agence s'efforce de recenser les initiatives prises par les universités et, au travers de journées d'informations sur le thème de « bourses à idées », tend à favoriser des échanges d'expériences voire à initialiser des actions de mutualisation des outils.

e / La Cour indique enfin que le logiciel « est considéré comme cher »

NABUCO a été proposé aux établissements sur la base d'un coût compris entre 150 et 500 KF, selon le montant de leur dernier compte financier connu. Notons que pour ce prix les établissements pouvaient également utiliser le logiciel PAIE.

S'il est vrai que ce prix ne comprend pas l'infrastructure nécessaire (micro-ordinateurs, réseau en particulier), on ne peut lui reprocher d'être élevé.

I. A 3. L'insuffisance des instructions

Ce point relève des administrations de tutelle.

I. B 1. La taxe sur la valeur ajoutée

Le rapport pointe, en le regrettant, que les problèmes posés par le prorata général de déduction, s'ils sont certes reconnus, n'ont pas été anticipés, faute d'une étude d'impact.

Il est clair que les établissements ont souffert et continuent de souffrir du « flou réglementaire » et plus encore des appréciations divergentes voire contradictoires portées à cet égard par les instances locales de contrôle. Bien entendu ce second point découle du premier : c'est parce que les instructions manquent de clarté qu'elles donnent lieu à des interprétations hétérogènes.

A cet égard, il importe de souligner une fois encore que les mêmes causes auront immanquablement les mêmes efforts et que si la réglementation fiscale n'est pas éclaircie ni simplifiée, les établissements resteront dans une position fragile et précaire, y compris ceux qui créeront des S.A.I.C. Il faut cette fois et pour reprendre les termes de la Cour ANTICIPER, de sorte que des incertitudes de caractère fiscal ne constituent pas une entrave à la mise en place des S.A.I.C.

I. B.2. L'imposition des universités à l'impôt sur les sociétés

Ce point précis n'appelle pas de remarque directe de la part de notre Conférence puisqu'il s'adresse aux « Directions de Bercy ».

Je veux seulement souligner que la dernière remarque du paragraphe précédent B 1 vaut également pour l'assujettissement des universités à l'impôt sur les sociétés. Sauf à clarifier rapidement les choses, on va au devant de difficultés pour installer les S.A.I.C.

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II. A 1. La présidence : les pouvoirs des présidents

Le rapport analyse longuement les dispositions de l'article 27 de la loi du 26 janvier 1984. Il reprend un certain nombre de sujets traditionnellement débattus au sein de notre communauté, qu'il s'agisse des délégations que le Président peut consentir, la durée de son mandat, le décalage entre la durée du mandat présidentiel et des membres des conseils... Autant de thèmes dignes d'intérêt mais qui n'appellent pas ici de commentaires particuliers ici.

J'entends m'en tenir à la dernière recommandation du paragraphe (haut de la page 14) : « Les contrôles... ont mis en évidence qu'il importe surtout que les Présidents soient préparés à l'exercice d'une fonction difficile ». Deux éléments de réponse peuvent être apportés :

- dans une grande majorité de cas, les Présidents nouvellement élus ont exercé ou exercent des responsabilités au sein d'établissement : vice-présidence d'un des trois conseils, direction d'une UFR...

- notre Conférence organise en tant que de besoin une ou deux sessions de formation annuelles ouvertes aux nouveaux Présidents. L'AMUE met en place chaque mois des réunions thématiquement ciblées du type formation action qui sont autant d'occasions d'échanges d'expériences et de réflexions partagées entre anciens et nouveaux.

II. A 1. L'équipe de direction

La Cour relève le polymorphisme des équipes de directions, placées auprès des Présidents. C'est tout à fait conforme à l'esprit et à la lettre de la loi : l'autonomie secrète par essence la diversité des approches. Il est donc normal que chaque Président, en accord avec les statuts de l'établissement, constitue sa « garde rapprochée » de manière spécifique pour tenir compte de l'histoire, de la culture et de l'environnement de l'université. Il n'y a pas de modèle organisationnel type : à chacun de trouver la formule la plus efficace pour une administration efficace de l'établissement.

II. A 1. Les relations entre les composantes et le pouvoir central

Il y a là un autre thème récurrent de débat. Les établissements sont en situation constante de recherche de l'équilibre idéal entre les compétences déléguées aux composantes et le « pouvoir central ». Cette quête ne se limite pas à la gestion financière mais couvre tous les champs de l'activité universitaire : scolarité, patrimoine, GRH...

Dans de nombreux cas, les équipes dirigeantes s'efforcent avec patience de corriger certaines situations mais elles doivent composer et tenir compte d'habitudes acquises. Peut être ne serait-il pas inutile de rappeler à la Cour, que le nouveau cadre institutionnel découlant de la loi d'orientation de 1968 vise à substituer à un cadre facultaire étroit, cloisonné, élitiste, des entités ouvertes, démocratiques, pluri-disciplinaires. Les pères de la loi faisaient preuve de prudente sagesse quand ils estimaient que l'abandon d'un système multi-séculaire requerrait les efforts d'une génération entière de dirigeants convaincus.

II. A 2. Le secrétaire général et les services centraux

Le projet de texte portant nouveau statut des secrétaires généraux répond aux recommandations de la Cour visant à mieux asseoir la place des Secrétaires Généraux et à augmenter les avantages qui leur sont consentis compte tenu des responsabilités exercées.

La Conférence, depuis plusieurs années, appelle de ses vSux un nouveau cadre statutaire des S.G. assorti d'une grille de rémunération rehaussée, et ne peut que s'associer au voeu de la Cour, tendant à ce que la fonction occupée par les Secrétaires Généraux fasse l'objet d'une plus grande reconnaissance.

II. A 3. L'agent comptable et les services comptables et financiers

On peut noter que, suite aux actions d'accompagnement de NABUCO impulsées par l'Agence, relayées par la Conférence, l'organisation budgétaire et comptable des universités se rationalise : on peut citer à titre d'exemple, la séparation enfin effective et quasi-exhaustive des services financiers et comptables (même quand l'Agent Comptable "porte les deux casquettes"), la création de services des marchés, de cellules budgétaires ou d'achats&

II. B 3. Les ressources propres (p 23)

L'analyse que la Cour fait des ressources propres des universités appelle au moins deux éléments de réponse :

­ La définition même du cadre des ressources propres n'a jamais été établie de manière nette et précise. L'atteste d'ailleurs la formulation du rapport : "les ressources propres des universités forment un ensemble composite". La Cour en exclut les financements des collectivités territoriales. Ce qu'on peut discuter ou, à tout le moins, nuancer : l'apport des subventions locales peut parfois dépendre de l'engagement et de la force de conviction des équipes présidentielles d'université. Allons même plus loin : dès lors qu'elle est globalisée et assise sur des critères objectifs et partagés, est-ce que la subvention de l'État ne correspond pas à une ressource propre des établissements ?

­ On ne peut reprocher aux universités qui font l'effort de transparence et de clarification des activités en créant des filiales et en supprimant les associations, de voir diminuer leur ratio d'autonomie financière.

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III. A 1. Les atteintes aux principes du droit budgétaire

Les critiques portent sur les textes qui laissent hors budget des opérations aussi importantes que les rémunérations, les constructions dont la maîtrise n'est pas déléguée, les bourses, &

Il n'appartient pas à la CPU de répondre ; cependant je peux mentionner notre intérêt d'entreprendre avec vous une réflexion sur ces questions de manière à tendre vers un "budget plus consolidé". L'autonomie passe à l'évidence par l'intégration au budget de ces divers éléments.

III. A 2. Les conditions d'adoption du budget

La Cour relève que l'obligation de vote du budget avant le début de l'exercice budgétaire reste rarement respectée. Ce n'est plus vrai.

Si en 1993, dernière année précédant l'instauration du nouveau dispositif, pratiquement aucun établissement ne votait le budget dans les délais réglementaires, ils étaient 33 à le faire en 1997 et une cinquantaine en 1999.

III. B 1. Les écarts par rapport aux prévisions

L'évaluation de la démarche NABUCO entreprise par l'AMUE au premier semestre de 1997 a montré que, sur ce point précis, la situation ne s'améliorait que lentement. On peut penser que les choses sont à ce jour un peu moins mauvaises, mais il n'est pas douteux qu'on est en face d'un axe prioritaire d'amendement.

III. B 2. La pratique des reports

C'est également un sujet sensible. Sans doute les établissements y ont-ils quelques responsabilités. Mais l'absence d'instruction n'y est pas étrangère. Ainsi, peut-on espérer que la publication, attendue pour le 1er trimestre 2000, du troisième tome de la M 9 3 permette de remédier à des pratiques qu'on ne peut cautionner, si on peut les comprendre dans le contexte du manque de réglementation.

III. B 3. Les dépassements de crédits

Pour les établissements ayant adopté le logiciel NABUCO (ils sont de loin les plus nombreux) cette pratique n'a en principe plus cours, puisque l'engagement ne peut s'effectuer en l'absence de disponibilités de crédits.

III. B 3. Des manquements au code des marchés publics

Les éléments de réponse au paragraphe III. B1. ci-dessus peuvent être repris. La situation tend à s'améliorer notamment du fait de la mise en place de cellules spécifiques dédiées aux marchés publics dans plusieurs établissements, mais beaucoup reste à faire.

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IV. Les comptes financiers

Grâce à l'introduction des budgets de gestion, on ne peut plus dire que les comptes financiers soient adoptés "dans une indifférence quasi-générale". Pour autant, bien des progrès restent à réaliser pour développer la culture des administrateurs en ce domaine. L'Agence et la Conférence s'en préoccupent.

IV. B 3. L'absence fréquente de comptabilité des engagements

Le rapport de la Cour mentionne que la comptabilité des engagements fait très souvent défaut.

L'évaluation de la démarche NABUCO (cf. III B1.) montrait que 75 % des opérations de liquidation avaient donné lieu à un engagement préalable. On peut raisonnablement penser que ce résultat a encore été amélioré depuis lors.

IV. B 5,6. Investissements et provisions

Les défaillances constatées, qu'il s'agisse d'absence fréquente de dotation aux amortissements et aux provisions, ne peuvent être contestées. A décharge, on mentionnera le retard de publication des instructions correspondantes. Elles doivent figurer dans le tome 3 de la M9 3.

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IV. C. Les bilans

Même remarque que pour la précédente observation.

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Pour la réalisation optimale de la mission de service public d'enseignement supérieur et de recherche , il est clair que les établissements d'enseignement supérieur doivent moderniser, et professionnaliser leur gestion financière et comptable, au-delà des seuls praticiens de la comptabilité : on l'a vu, cette culture de gestion a progressé parmi les gestionnaires administratifs mais aussi parmi les élus, et des progrès sensibles ont été réalisés.

L'autonomie doit permettre d'impliquer l'ensemble des acteurs universitaires dans une gestion moderne et responsable. En ce sens, le principe d'autonomie correspond bien à l'impératif de la satisfaction optimale à la mission de service public. Mais pour que la communauté universitaire soit parfaitement à même de répondre à cet impératif, il faut qu'elle puisse maîtriser la réglementation.

Pour cela, deux résolutions peuvent être préconisées, à l'égard des Ministères partenaires, des universités :

- à la gestion financière soient moins nombreux, et plus synthétiques;

- améliorer le niveau moyen de compétence des responsables de cette gestion, par la formation initiale et la formation permanente.

A cet égard, le souci des Ministères d'organiser , à l'intention des Secrétaires Généraux et des Agents Comptables d'Universités, des sessions d'information et de commentaire du troisième tome de l'instruction M9-3, est exemplaire. La formation des responsables enseignants des composantes universitaires, dont le niveau de compétence en gestion est très disparate, a fait l'objet d'initiatives de la part de la CPU et de l'Agence de Modernisation des Universités, qui devront être plus largement développées.

André LEGRAND

Premier Vice-Président