Présentation LOLF - Partie 3 - Responsabiliser l’exécutif

La LOLF est construite sur une logique simple : plus le cadre de gestion est rigide moins les dirigeants sont responsabilisés. Il importait donc de mettre en œuvre, au-delà d'une réforme des finances publiques, une réforme de la gestion publique par un contrôle de gestion de l'Etat, évaluant les gestionnaires sur des résultats, accompagné de marges de manœuvre sur les moyens d'y parvenir, libérant ceux-ci de contraintes que le Parlement ne jugeait pas essentielles.

La LOLF est construite sur une logique simple : plus le cadre de gestion est rigide moins les dirigeants sont responsabilisés. Il importait donc de mettre en œuvre, au-delà d'une réforme des finances publiques, une réforme de la gestion publique par un contrôle de gestion de l'Etat, évaluant les gestionnaires sur des résultats, accompagné de marges de manœuvre sur les moyens d'y parvenir, libérant ceux-ci de contraintes que le Parlement ne jugeait pas essentielles.

Evaluer les gestionnaires sur les résultats : les PAP et les RAP

Les résultats sont des objectifs politiques mesurés au moyen d'indicateurs. Ces éléments sont exprimés dans le projet annuel de performances (PAP) pour l'année qui vient et évalués ensuite dans le rapport annuel de performances (RAP) pour l'année écoulée.

Le PAP est une annexe au projet de Loi de Finances initiale (PLFI), c'est-à-dire au projet de budget de l'Etat. Il précise notamment « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ».

Le RAP est une annexe au projet de Loi de Règlement (PLR), c'est-à-dire à l'équivalent d'un compte financier.

Ce projet doit être déposé et distribué avant le 1er juin de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel il se rapporte (nouveauté introduite par l'article 46 de la LOLF ; précédemment, le PLFI de l'année N+1 pouvais être examiné alors que le PLR de N-1 n'était pas déposé).

Le RAP pour l'année N fait connaître, par programme et en mettant en évidence les écarts avec les prévisions de l'année N-1, ainsi qu'avec les réalisations constatées de l'année N-2, notamment « ‘Les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés ».

La liste des objectifs et indicateurs proposés suite aux travaux du ministère figure dans l'avant projet de PAP pour 2005. Ils sont susceptibles d'évoluer tous les ans, même si l'on peut souhaiter que ça ne soit pas le cas afin d'assurer un bon suivi de l'efficacité.

Libérer les gestionnaires sur les moyens d'y parvenir

Deux données nouvelles viennent assouplir le cadre de gestion des responsables de programme : leurs budgets sont globalisés et flexibilisés et les emplois dont ils disposent pour atteindre leurs résultats sont inscrits au budget de manière plus souple.

En matière budgétaire, dans un premier temps, les budgets, au sens d'enveloppe spécialisée, sont beaucoup plus globalisés.

L'ancien niveau de spécialité, c'est-à-dire le niveau d'autorisation parlementaire, était le chapitre. Il y avait 850 chapitres budgétaires. Les moyens d'un chapitre ne pouvaient servir à un autre.

Désormais, la spécialité s'apprécie par programme.

Il ne reste plus que 158 programmes, soit 158 enveloppes globalisées. Il en résulte une forte globalisation (ainsi par exemple, le programme 1 (Formations supérieures et recherche universitaire) de la mission interministérielle « Recherche et Enseignement supérieur » représentait 9 milliards 205 millions 618 mille 320 euro en PLFI pour 2005.

En outre, ces budgets globalisés sont également devenus plus flexibles puisque la présentation des dépenses par titres est indicative. Cela implique une liberté quasi totale pour redéployer les crédits entre les titres (fongibilité). Nous verrons que cette fongibilité est limitée par son caractère asymétrique en matière de dépense de personnel (Cf. Plus bas) et que le responsable de programme devra justifier de tous les mouvements entre les titres dans le RAP.

En matière d'emplois, en lieu et place du détail de budgétisation par corps et grade, la LOLF instaure une budgétisation par « catégorie d'emploi budgétaire » (CEB).

Dans le rapport MINEFI de juin 2004 relatif à la préparation de l'entrée en vigueur de la LOLF les catégories d'emplois budgétaires sont définie comme suit:

« Compte tenu des modalités actuelles de gestion des agents et de l'organisation des systèmes d'information, il a été proposé, pour 2006, de constituer des catégories d'emplois correspondant à des regroupements de corps et de grades. Ces catégories seront ministérielles, de façon à laisser aux gestionnaires la liberté nécessaire correspondant à la gestion des ressources humaines propres à chaque ministère. Elles devront être articulées avec la budgétisation des crédits. »

On peut supposer que cela facilitera les transformations d'emploi ou les actions de repyramidage des emplois.

sommaire

Partie 1 - Redonner du pouvoir financier aux assemblées

Partie 2 - Restructurer le budget et affiner la comptabilité

Partie 3 - Responsabiliser l'exécutif

Partie 4 - Maîtriser l'emploi public et la dépense de personnel