LOLF et GRH : les deux dimensions dans l’actualité

Lettre n°8L’actualité s’est révélée riche dans le domaine des interactions entre la LOLF et la gestion des ressources humaines depuis notre précédente communication intervenue fin février.

Vous trouverez en effet dans la partie « Normes » de cette actu de la LOLF quatre circulaires ou lettres émises par les ministères de la fonction publique et de l’éducation nationale et dans la partie « Documents » un rapport relatif à l’efficience de la GRH dans l’administration publique d’État.

A cette occasion, l’on mesure que, derrière ce que l’on appelle le chantier « LOLF et GRH », il y a bien deux dimensions :
- d’une part, un cadre d’autorisation et de contrôle des emplois et de la masse salariale qui a évolué : il s’est assoupli, afin de rendre la performance mieux imputable aux responsables, mais il exige des gestionnaires, en contrepartie de cette souplesse, de renforcer et d’affiner les prévisions, le suivi et les remontées d’information ;
- d’autre part, une réflexion sur l’organisation nouvelle d’une GRH publique orientée vers la performance, levier d’une meilleure efficience des politiques de l’État.

Ces deux dimensions ont été présentes dans l’actualité mais elles n’ont pas le même degré de maturité : force est de constater que la première est d’ores et déjà effective alors que la seconde n’en est qu’au stade des réflexions interministérielles. Mais il importe de présenter ces deux dimensions ensemble car elles sont indissociables. A défaut, l’on risque de ne percevoir les impacts de la LOLF sur la GRH que sous leur aspect immédiat, voire de réduire ce chantier à « remplir des tableaux pour le ministère ». Il nous fallait donc repositionner ces enquêtes récentes dans une perspective plus globale car plus étendue dans l’espace et dans le temps.

Cadre d’autorisation : Prévisions, suivi et remontées…

Sur ce versant du chantier « LOLF et GRH », celui en lien avec l’évolution du cadre d’autorisation, il nous faut mentionner trois circulaires parues au mois de février.

La première est celle du 9 février 2006 émanant du ministère de la fonction publique. Elle pose un nouveau cadre pour l’ouverture des procédures de recrutement (mention de la catégorie d’emploi LOLF et des corps, modalités d’articulation avec le contrôle financier, tout en rappelant le principe lolfique de l’autorisation unique du plafond d’emplois par ministère et le respect de la bonne application des règles statutaires, etc…). Bien qu’en lien avec le sujet, elle est passée relativement inaperçue, mais il faut admettre que les effets de cette dernière sur les établissements sont bien moindres que les deux suivantes, aussi nous axerons notre propos sur celles-ci.

Les deux autres circulaires des 27 et 28 février 2006, que nous commentons dans la partie « Normes » ci-dessous, émanent du MENESR. Elles visent à apporter au ministère et à la représentation nationale une information complète sur les emplois et la masse salariale dans les établissements d’enseignement supérieur et de recherche.

La circulaire du 27 février 2006 (DAF B1 n°2006-0016) vise la répartition de la paie des emplois de l’État entre les différentes actions des programmes 150 et 231. L’enquête qu’elle met en oeuvre consiste en un enrichissement des données produites pour le contrôle national des emplois (outil COSMOS), et avait été annoncée lors des circulaires antérieures.
La circulaire du 28 février 2006 (DES B6 N°601504) traite des emplois sur budget propre. Elle s’avère plus exigeante vis-à-vis des établissements : elle ne porte pas sur la seule répartition des ETPT par actions mais demande d’autres informations :

• Elle crée un suivi particulier des différents personnels qui ont fait l’objet de la bascule sur budget propre au 1er janvier 2006 ainsi que les éventuelles allocations chômage les concernant.
• Elle introduit un suivi particulier des emplois sur convention avec un financeur tiers à l’opérateur (notion induite par la circulaire budgétaire du 3 février 2006 relative à la préparation du PLF 2007, annexe V « Opérateurs »).
• Elle intègre les éléments de l’enquête préexistante sur les emplois aidés.
  

Pour toutes ces catégories et quelques autres (vacations, heures complémentaires,…), chaque opérateur doit renseigner ses prévisions, en assurer le suivi et produire ses remontées en terme d’ETPT et de masse salariale.

Face aux difficultés rencontrées par les établissements, la DES a mis en place sur son intranet un espace « questions – réponses »[1] et l’équipe en charge d’ASTRE a diffusé une requête SQL issue de la mutualisation de travaux effectués par plusieurs établissements pour simplifier la réponse à l’enquête.

A l’évidence, il y a bien de la LOLF dans tout cela, car il s’agit de produire aux parlementaires le coût des actions, car il s’agit d’assurer la présentation des emplois des opérateurs dans les PAP et RAP, car le ministère a basculé la paie de certains personnels, donnant ainsi des marges de manœuvre aux établissements, à la condition qu’ils rendent des comptes. Cependant s’il y a de la « LOLF », il y a bien peu de « GRH »… En effet, LOLF et GRH, c’est aussi une toute autre dimension, et l’actualité nous le rappelle, même si cela peut paraître plus distant pour les établissements.

Schémas stratégiques de GRH : l’efficience du service public par sa GRH

Nous touchons là le cœur du chantier, dans une dimension évidemment incomparable mais que l’on se doit d’avoir à l’esprit.
Le rapport "Coût et organisation de la gestion des ressources humaines dans l'administration" a été rendu fin 2005 par le Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics et mis en ligne sur le site de la Cour des Comptes au mois de février. Outre le bilan critique qu’il fait de la GRH publique, il définit un certain nombre de principes qui, avec la LOLF, doivent s’imposer : développement de la gestion prévisionnelle, déconcentrations vers les responsables opérationnels, mutualisation, dialogue de gestion, évaluation et renouveau du dialogue social.

La lettre de Christian Jacob, Ministre de la Fonction Publique, envoyé le 31 janvier 2006 à tous les ministres fait largement écho à ce rapport. Elle invite chaque ministère à une réflexion en profondeur, à l’occasion de la LOLF, sur les schémas stratégiques de GRH. Les contenus de ces schémas stratégiques, détaillés en annexe, sont les suivants : plans de GPEEC, déconcentration, fusion de corps, adaptation des procédures de recrutement et promotion de la mobilité, amélioration de la gestion des carrières et modernisation de la gestion des rémunérations.

Il s’agit donc d’un programme de longue haleine, dont l’effectivité dépend certes largement de la façon dont les ministres s’en empareront. Mais une chose est sûre ; la LOLF nous a inscrit dans une dynamique de contrôle de gestion, dont la trajectoire est autocorrective : si les choix stratégiques de GRH actuels ou prochains ne sont pas les meilleurs, les résultats escomptés ne seront pas aux rendez-vous des RAP et de nouveaux choix s’imposeront d’eux-mêmes jusqu’à l’atteinte du meilleur service au public !

[1] http://ides.pleiade.education.fr/lolf/fnLolf.htm (Login : des ; mot de passe : ides)