La préparation du budget des opérateurs

Lettre n°3, analyse de la circulaire du 1er aout 2005

Pour les établissements publics opérateurs de l'Etat, la trêve estivale a été riche en nouveautés autour de la LOLF. Dans l'ordre chronologique, nous avons assisté tout d'abord à la diffusion de la circulaire DES du 20 juin 2005 relative à la contractualisation des établissements de la vague A , qui explique comment les contrats de développement deviennent des « contrats d'objectifs au sens de la LOLF » et qui mentionne les indicateurs qui devront être renseignés. En ce qui concerne dans un premier temps la vague 2007/2010, ce texte deviendra très structurant pour le pilotage de l'établissement, son système d'information et ses relations avec le ministère. Ensuite a été publiée au JO la Loi organique n°2005-779 du 12 juillet 2005, qui par ses articles 4 et 5, modifie la LOLF pour que les PAP et RAP prennent en compte de manière indicative les emplois rémunérés par les opérateurs. Elle fait entrer les opérateurs dans le texte même de la LOLF sous le vocable « organismes bénéficiant de subventions pour charges de service public ». Par ailleurs, le Ministère de l'Education Nationale a produit un projet de PAP pour 2006 qui reprend pour l'essentiel l'avant-PAP de 2005 mais qui apporte également des nouveautés. Cependant, s'agissant d'un projet de texte, il est sans doute trop tôt pour en faire un commentaire. Enfin, la circulaire du 1 er août 2005 est venue éclairer les modalités de préparation du budget de certains opérateurs de l'Etat pour 2006.

C'est ce dernier texte que nous avons voulu commenter, après mures réflexions, car il présente enfin, dans une approche concrète et assez exhaustive, la manière dont la LOLF concernera les opérateurs de l'Etat. Certes, il ne concerne pas la plupart des adhérents de l'Agence puisque les EPSCP feront l'objet d'une « réflexion spécifique » et sont donc écartés de l'application de cette circulaire. Cependant l'ampleur des transformations qui en résultent pour les organismes concernés ainsi que le caractère probablement transposable aux EPSCP de certaines de ses dispositions nous a conduit à faire ce choix.

En premier lieu il convient de s'intéresser au champ d'application de la circulaire . Historiquement, cette dernière - prévue par l'instruction codificatrice M 91 - visait la préparation du budget des seuls EPA et EPST et était élaborée annuellement à cet effet. A l'occasion de la LOLF et des réflexions sur sa déclinaison auprès des opérateurs, le MINEFI a souhaité élargir le champ d'application de cette circulaire à tous les opérateurs de l'Etat. Cependant les spécificités des EPSCP (budget de gestion, absence de contrôle financier a priori, limitativité par masses, contractualisation depuis 1989,…) ont exclu ceux-ci du champ d'application.

Sont donc concernés par ce texte les EPA, les EPST mais aussi les EPIC et les GIP ayant qualité d'opérateur.

• Pour ce qui est des EPA, on peut distinguer les EPA autonomes [1] et les EPA rattachés [2] mais dans les deux cas, la circulaire trouve à s'appliquer.
• Afin de savoir si un GIP ou un EPIC a la qualité d'opérateur, il convient de se reporter à la circulaire du 8 février 2005 qui en dresse la liste.

En revanche, sont exclus les EPSCP. Afin de circonscrire clairement cette catégorie d'établissement, il est utile de faire référence aux articles L 711-2 (Universités, INP, Instituts et écoles extérieurs aux universités [3] , ENS, écoles françaises à l'étranger [4] et grands établissements [5] ) et 711-3 (Universités de technologie, qui sont définies soit comme des instituts ou écoles extérieurs soit comme des grands établissements) du Code de l'éducation.

Une fois éclairé le champ d'application de cette circulaire, il convient d'essayer d'en synthétiser les principales nouveautés. Sans être exhaustif, il nous semblé important de mettre en avant quatre points : la justification au premier euro (JPE), la performance, la présentation des dépenses par destination et la nouvelle lecture des règles de gestion financière des EPA.

La JPE est une démarche initiée par la LOLF du fait de la suppression des notions de « services votés » et « mesures nouvelles » au sein du budget de l'Etat. En effet, en Loi de Finances, seules les dépenses nouvelles faisaient l'objet d'un débat devant le Parlement, les dépenses votées antérieurement étaient reconduites d'année en année et représentaient jusqu'à 94% du budget de l'Etat. Désormais, il incombe au pouvoir exécutif d'être en mesure de justifier toutes les demandes de crédit qu'il fait à la Nation, à partir du 1 er euro.

La circulaire CM1 04-4600 du 3 décembre 2004 relative à la JPE est venue expliciter la méthode à employer au niveau de l'Etat, invitant les gestionnaires à trouver les déterminants physiques ou financiers de la dépense (par exemple, le nombre d'usagers, le nombre de m² ou le volume d'activités). Or la circulaire du 1 er août 2005, en son point I-A.1, pose explicitement que les dispositions de celle du 3 décembre 2004 sont désormais applicables aux opérateurs. Il s'agit d'une avancée essentielle et d'un chantier complexe, qui amènera chacun à s'interroger sur la justification des demandes de crédits qu'il émet en lien avec ses prévisions d'activités.

La performance , sa définition et sa mesure régulière, est une dimension fondamentale de la déclinaison de la LOLF. Le point I-A.3 de la circulaire prévoit qu'un dialogue de gestion tripartite, associant le ministère responsable de programme, le MINEFI et l'opérateur, se mettra en place sous la forme d'un cadre pluriannuel de performance. Ce document, qui devra définir les objectifs, les indicateurs et les valeurs cibles à un horizon de 3 à 5 ans, sera soumis au Conseil d'administration (CA) et au chef d'établissement pour revêtir la forme d'un engagement de performance vis-à-vis du responsable de programme. Les objectifs et indicateurs contenus dans ces documents devront, a minima , reprendre les données qui figureront dans les PAP et les RAP des programmes concernés.

La présentation des dépenses par destination , bien connue des EPSCP qui disposent d'un budget de gestion, est une nouveauté introduite par la circulaire pour les autres opérateurs. Les modalités de cette présentation sont détaillées au point I-B 1.b) de la circulaire. Ce tableau présente un découpage des dépenses décaissables (hors amortissement et dépréciation d'actifs, prestations internes et provisions) selon deux axes : celui des destinations (programmes et actions LOLF) et celui de la nature de la dépense (agrégée par « grandes masses » : personnel, fonctionnement et investissement).

Il est à noter que les opérateurs concernés par cette circulaire peuvent avoir des destinations propres à l'opérateur si elles sont utiles à son pilotage. La répartition n'est pas limitative : les modifications dans la ventilation par destination pourront être décidées par l'ordonnateur qui en rendra compte devant le CA lors du compte financier.

Enfin, cette circulaire, s'inspirant de la philosophie de la LOLF, cherche à accompagner l'accroissement de responsabilité des opérateurs par l'assouplissement de la gestion. En effet, les EPA étaient soumis par le décret n°53-1227 du 10 décembre 1953 à une limitativité de crédits par chapitre, entendus au sens de chapitres budgétaires correspondant au compte par nature [6] . Cette règle de gestion, contraignante, connaît une évolution du fait de la nouvelle lecture de la notion de « chapitre » proposée par la circulaire du 1 er août 2005.

En effet, la circulaire pose, en son point I-B 1.a), que « les charges du compte de résultat sont subdivisées en deux ou trois grandes enveloppes, appelées chapitres, dont le montant constitue pour les EPA le plafond des charges de fonctionnement, le plafond des charges de personnel et le plafond des dépenses de transfert lorsque celles-ci sont retracées dans le compte de résultat » (c'est-à-dire hors le cas où elles sont enregistrées en compte de tiers). Plus loin, à propos du tableau de financement, il est précisé de la même manière que « les emplois du tableau de financement constituent une enveloppe globale dénommée chapitre. » Ainsi, dans un esprit de globalisation des moyens, la nouvelle lecture opérée sans modification réglementaire a pour effet de faire passer d'une limitativité fine et contraignante à une limitativité beaucoup plus large. D'ailleurs, cette nouvelle lecture rapproche les EPA des EPSCP, pour lesquels le décret du 14 janvier 1994 prévoit la limitativité sur les trois grandes masses de dépense : fonctionnement hors personnel, personnel et investissement).

Par ailleurs, il est mentionné l'objectif de pouvoir, à terme [7] , autoriser sans décision budgétaire modificative les transferts de l'enveloppe « Personnel » vers l'enveloppe « Fonctionnement », dans l'esprit de la fongibilité asymétrique applicable à l'exécution des Lois de finances.

Voici les principaux points qui nous ont semblés devoir faire l'objet d'une information. Bien entendu, tout n'est pas dit sur ce texte important. Ainsi, la question du suivi des emplois, celle du tableau récapitulatif des autorisations d'engagement ou les fiches annexées à cette circulaire, ne sont pas dénuées d'intérêt. D'une manière générale, la particularité de cette circulaire réside dans le fait qu'elle rapproche le régime des EPA de celui des EPSCP.

Mais si les EPA deviennent des EPSCP qu'advient-il de ces derniers ? Finalement, l'un des regrets que l'on peut avoir, c'est que le champ d'application de cette circulaire n'ait pas été élargi aux EPSCP, mutatis mutandis , les laissant encore dans une certaine incertitude quant à toutes les conséquences de la déclinaison de la LOLF. Nul doute que la proche modification de l'arrêté de 1994, relatif au budget de gestion des EPSCP, ouvrira la porte à des informations plus précises.

[1] Ecole nationale supérieure de l'électronique et de ses applications de CERGY, Institut français de mécanique avancée, Ecole nationale supérieure de la nature et du paysage de Blois, Ecole nationale d'ingénieurs de Saint-Etienne, Observatoire de la Côte d'Azur, Ecole nationale supérieure des arts et techniques du théâtre, Ecole nationale supérieure Louis Lumière, Institut national de recherche pédagogique (INRP), Centre universitaire de formation et de recherche du Nord-Est Midi-Pyrénées, Centre universitaire de formation et de recherche de Nîmes, Centre national d'enseignement à distance

[2] Instituts Universitaires de Formation des Maîtres (IUFM), Ecole nationale supérieure de mécanique et des microtechniques, Ecole nationale supérieure de chimie et de physique de Bordeaux, Ecole nationale supérieure d'électronique, informatique et radiocommunications de Bordeaux, Ecole nationale supérieure d'ingénieurs de Caen, Ecole nationale supérieure de chimie de Clermont-Ferrand, Ecole nationale supérieure de chimie de Lille, Ecole nationale supérieure de chimie de Montpellier, Ecole nationale supérieure de chimie de Mulhouse, Ecole nationale supérieure de chimie de Paris, Ecole nationale supérieure de mécanique et d'aérotechnique de Poitiers, Ecole nationale supérieure de chimie de Rennes, Ecole nationale supérieure de céramique industrielle de Limoges, Ecole nationale supérieure d'ingénieurs de Bourges, Ecoles nationales d'enseignement technique supérieur, Ecole nationale d'ingénieurs de Metz, Ecole nationale d'ingénieurs de Tarbes, Ecole nationale d'ingénieurs de Brest, I.E.P. d'Aix-en-Provence, de Bordeaux, de Grenoble, de Lyon, de Toulouse, de Lille et de Rennes, Centre national d'enseignement technique de Cachan, Institut d'administration des entreprises de Paris

[3] Notamment les INSA, les écoles centrales de province, l'ENPC, l' Ecole nationale supérieure des arts et industries de Strasbourg et l'Institut supérieur des matériaux et de la construction mécanique

[4] Casa de Velazquez, École française de Rome, École française archéologie d'Athènes, École Française d'Extrême-Orient et Institut français d'archéologie orientale du Caire

[5] CNAM (Conservatoire National des Arts et Métiers), Collège de France Ecole, Centrale des Arts et Manufactures, Ecole Nationale des Chartes, ENSAM (Ecole Nationale Supérieure d'Arts et Métiers), Ecole Nationale Supérieure des Sciences de l'Information et des Bibliothèques, EPHE (Ecole Pratique des Hautes Etudes), EHESS (Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales), GET (Groupe des écoles des Télécommunications), IEP (Institut d'Etudes Politiques de Paris), INALCO (Institut National des Langues et Civilisation Orientales), IPG (Institut de Physique du Globe de Paris), MNHN (Muséum National d'Histoire naturelle), Observatoire de Paris, Palais de la Découverte

[6] Cf. Instruction codificatrice M 91, Tome 2, Titre 1 point 4.1.1.1

[7] Cela nécessite la modification du décret du 10 décembre 1953 précité et du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique.