Gouvernance des universités et LOLF : Nos parlementaires font des propositions

Lettre n°11

Dans ce début d’été presque lénifiant, à l’heure où il nous faut rédiger l’éditorial d’une lettre sur la LOLF dédiée à l’enseignement supérieur, comment ne pas se tourner vers la MEC (1) et son rapport du 14 juin qui est venu nous secouer avec un titre si approprié : « La gouvernance des universités dans le contexte de la LOLF ». Des universités, de la LOLF : tous les éléments sont réunis pour offrir un sujet en or à cette communication de juin !
Cependant, trop d’information tue l’information et il faut bien admettre que l’exégèse de l’intégralité des documents remis le 14 juin constitue un travail digne du nettoyage des écuries d’Augias (comptes-rendus des auditions, rapport annexé de la Cour des Comptes, de 120 pages chacun). Si nous recommandons leur lecture, fort enrichissante, nous nous bornerons à commenter ci-dessous le rapport lui-même et surtout les propositions qu’il formule.

Les propositions de la MEC sont construite sur la base d’une équation qui pouvait sembler insoluble : rendre compatible la logique LOLF et celle de la déconcentration fonctionnelle. Rappelons les termes du problème, sans doute connus de vous tous.
- La logique de la LOLF est celle de la responsabilisation forte de l’appareil exécutif d’Etat, sur la base d’un donnant-donnant entre le législatif et le responsable de programme : des marges de manœuvre en échange de résultats. Or, le responsable de programme ne maîtrisant pas directement la mise en œuvre de son programme, il ne peut être comptable d’un résultat que s’il contrôle au mieux ses « opérateurs ».
- La logique de déconcentration fonctionnelle est celle d’une politique de l’Etat qui consiste à créer des entités autonomes auxquelles on confie des missions larges, charge à celles-ci de les mener à bien dans le cadre de cette autonomie.  Il s’agit donc bien de créer des démembrements de l’Etat central (« déconcentration ») mais dont la compétence n’est pas définie géographiquement mais autour d’une fonction (« fonctionnelle »).

La raison d’être de cette politique répond à une analyse simple : l’Etat a considéré que ces missions (notamment la recherche ou l’enseignement supérieur) seraient plus performantes en étant mises en œuvre par des entités distinctes de lui, car proximité, réactivité, créativité, attractivité de financements externes, etc
Dès lors, les termes de la quasi-contradiction apparaissent clairement : comment articuler la logique d’autonomie des établissements publics avec la logique de responsabilité de l’Etat ? Les propositions de la MEC fournissent des éléments de réponse en proposant, d’une part, une gouvernance universitaire responsabilisée et renforcée et d’autre part un Etat garant et stratège.

Une gouvernance universitaire responsabilisée et renforcée

Responsabiliser l’Université vis-à-vis de l’Etat : Autonomie externe

Sur le sujet, tout commence par un symbole répondant à un paradoxe : alors que les universités sont autonomes par rapport à l’Etat, la conférence qui les réunit (la CPU) reste aujourd’hui sans personnalité morale distincte de l’Etat. Le rapport propose donc logiquement de doter la CPU d’une personnalité juridique propre (proposition n°6).
Au-delà de ce symbole, la MEC propose une université qui ait une meilleure maitrise des ressources humaines et immobilières qui lui sont affectés par l’Etat, qui serait mieux à même d’actionner les leviers de sa propre performance.
Pour ce qui est des moyens humains qui lui sont affectés par l’Etat, la meilleure maîtrise passe notamment par les recrutements. Ainsi, le président pourrait refuser une affectation, si par exemple il considérait que ce recrutement n’est pas en cohérence avec les priorités de l’établissement (n°2).
La maîtrise de cette ressource humaine passe également par une amélioration de la connaissance et la reconnaissance des différentes activités des enseignants chercheurs. En effet, il est proposé d’introduire des contrats de service pluriannuel entre l’université et chaque enseignant-chercheur prévoyant la répartition de son temps de travail entre ses différentes activités (n°13). Notons que cette évolution, faisant écho au rapport Esperet, permettrait accessoirement de faciliter la répartition des agents par action LOLF.
Toujours sur les ressources humaines, afin d’augmenter les facultés de levier sur la performance, la MEC préconise que l’ensemble des primes (IATOSS et enseignants-chercheurs) soient intégrées dans le budget des universités (n°14).
Enfin, pour ce qui est des moyens immobiliers affectés par l’Etat, l’amélioration de la maîtrise se fait par une  nouvelle proposition de dévolution du patrimoine, mais cette fois basée sur le volontariat et donnant lieu à une compensation financière après expertise contradictoire (n°15). Pleinement propriétaire, l’université pourrait ainsi se doter d’une politique propre d’implantation et d’exploitation de son patrimoine immobilier.

On le voit, l’idée globale qui ressort de ce point est que la MEC souhaite que l’établissement voie se développer des capacités nouvelles de maîtrise des moyens qui lui sont affectés par l’Etat, que ces capacités transitent par l’ouverture de leviers d’action (personnels) ou un transfert global (immobilier).

Renforcer la gouvernance centrale de l’université : Autonomie interne

Aux dires de la Mission, les éléments d’ « émancipation » vis-à-vis de l’Etat qu’elle propose ne sont pas suffisants : les difficultés que rencontre la gouvernance universitaire sont également liées à des problématiques internes. La MEC envisage donc de solidifier cette gouvernance de l’université par différentes mesures visant à renforcer les instances dirigeantes et l’encadrement intermédiaire et à accroitre l’usage des outils de pilotage que constituent la comptabilité analytique et le contrôle de gestion.

Sur le renforcement des instances dirigeantes (présidents, élus, CA et secrétaires généraux) et de l’encadrement intermédiaire, la Mission émet plusieurs propositions.
Afin de stabiliser l’exécutif et de faciliter la constitution d’équipes cohérentes, la MEC recommande d’offrir aux CA le choix de prévoir dans les statuts le renouvellement possible du mandat du président (n°1), de supprimer la possibilité de panachage des listes aux élections des conseils (n°4).
En contrepartie, le président devra présenter et mettre au débat un rapport annuel d’activité qui comprend notamment les rapports d’activité de chaque composante ainsi que l’évaluation des enseignements et de la formation afin de renforcer le rôle stratégique du CA (n°3).
Enfin, le rapport propose une meilleure valorisation la fonction de secrétaire général en prenant mieux en compte le niveau de ses responsabilités (n°7).
Pour ce qui est de l’encadrement intermédiaire, le rapport préconise d’augmenter le nombre de cadres administratifs A et A+ dans les universités, pour exercer des fonctions de direction (finances, contrôle de gestion, ressources humaines, bibliothèques, etc.) (n°8).
Globalement, afin de faire monter partout le potentiel  de gouvernance, la Mission évoque le renforcement des moyens de l’ESEN afin d’apporter des formations obligatoires (pour les cadres administratifs, n°9) ou facultatives (pour les élus n°5) en matière administrative, comptable et financière.

Par ailleurs, il s’agira également de renforcer les capacités de pilotage de l’établissement, par la mise en place d’outils de pilotage : le contrôle de gestion et, notamment, la comptabilité analytique.
En effet, selon la Mission, il importe d’instaurer un service de contrôle de gestion dans toutes les universités (n°11). Ce contrôle de gestion amènera les universités au suivi des indicateurs de qualité, notamment, la réussite aux diplômes et l’insertion professionnelle des diplômés (n°22). Sur ce point la Mission rappelle que les dispositions du décret du 6 février 1986 relatif aux SCUIO leur fait obligation d’élaborer chaque année un rapport sur l’insertion professionnelle des anciens étudiants, rapport qui doit être adressé au CNE. Or, la mission affirme que le CNE ne reçoit jamais aucun rapport de ce type.

Enfin, pour se donner la capacité d’assumer leur autonomie, les universités doivent mettre en place des systèmes d’information permettant la comptabilité analytique et le contrôle de gestion (n°10).

Voici donc les pistes proposées pour responsabiliser et renforcer à la gouvernance universitaire. Mais quel est le rôle de l’Etat dans cette nouvelle organisation ?

Un Etat stratège et garant

Baser le pilotage des universités sur le financement aux coûts réels et le contrat

Pendant des décennies, la détermination des missions des établissements publics s’est faite par un seul mode : la Loi. Depuis la fin des années 80, le contrat s’est progressivement introduit, notamment dans les structures d’enseignement supérieur et de recherche. Mais la part de ce contrat est restée relativement marginale, ne portant que sur certains volets de l’activité de l’établissement, ne couvrant qu’une petite partie des financements de l’Etat. En effet, l’essentiel du financement provient d’un système de calcul des dotations, basé sur des données quantitatives et des coûts largement conventionnels.
La LOLF ne pouvait laisser cette situation en l’état : la LOLF fonde sa logique sur des moyens attribués, d’une part, en fonction d’une justification au premier euro fondée sur des coûts réels et d’autre part, en fonction d’objectifs qualitatifs.
La première proposition sur le sujet est donc parfaitement logique puisqu’elle vise à asseoir le système SanRéMo sur des coûts réels (n°17). Ayons en tête que cette évolution ne pourrait se mettre en place que si les universités sont en capacité de connaître ces coûts, par la mise en place d’une comptabilité analytique.
Quant au second axe, qui consiste à passer d’une logique quantitative à une logique qualitative, il consiste à revoir les modalités de détermination des objectifs et des moyens ainsi que les modalités d’évaluation.
Selon la Mission, le contrat est seul à même de faire entrer les opérateurs dans le cycle de performance insufflé par la LOLF au niveau de l’Etat tout en respectant l’autonomie de projet des universités. Ainsi le rapport invite à une augmentation de la part du contrat dans le budget de l’établissement (n°18). Ce contrat devrait donc concerner le cœur de l’activité des établissements et non plus seulement certains volets, sur la base d’indicateurs et de cibles adaptés à chaque établissement, à chaque discipline (n°20).
Toujours au sujet du contrat, une augmentation de sa durée est également préconisée. Cette augmentation de la durée à six ans (n°19) vise à répondre à l’objectif d’une évaluation plus approfondie, objectif appuyé par l’idée qu’un nouveau contrat ne peut être signé sans que le précédent ait été évalué par l’AERES (n°20).

Renforcer le contrôle a posteriori des universités

Quant au rôle de l’Etat, une dernière dimension est évoquée : celle du contrôle. Car si l’Etat doit certainement être un pilote à même de rendre des comptes sur les performances qu’obtiennent ses opérateurs, il doit également être le garant de la légalité de leurs actes réglementaires et budgétaires.
En effet, le rapport évoque la faiblesse de cette fonction de contrôle assurée par les chancelleries et propose son renforcement par la mise en place d’un rapport annuel des chanceliers des universités au ministre justifiant de leur action en matière de contrôle de légalité et de contrôle budgétaire (n°12).
Relevons à ce sujet que la Mission rappelle les dispositions de l’article L 719-5 du Code de l’Education sur le budget consolidé(2) . Elle ajoute qu’« Aucun budget ne devrait pouvoir être adopté sans l’annexe présentant l’ensemble des emplois budgétaires et des moyens hors budget dont bénéficie l’établissement » (p.26).
En rapprochant ces deux éléments, il est probable que la mise en place d’un budget consolidé soit désormais contrôlée par les recteurs. La MEC lance par ailleurs un appel à la complétude de l’instruction M 93 sur ce point.

Ainsi se boucle le cycle : définition contractuelle des objectifs et des moyens, gouvernance forte et responsable, contrôle et évaluation des résultats.

En conclusion, gardons en mémoire que le précédent rapport de l’Assemblée sur les universités proposait un grand nombre de points de réforme qui n’ont pas été suivis d’effet, (sauf être, pour quelques uns, repris dans le présent rapport…). Mais la LOLF s’est installée depuis lors et laisse un principe de base : un système ne peut être efficace sans que le responsable d’un résultat soit, autant que possible, maître des moyens d’y parvenir. Or un certain nombre des propositions de ce rapport permettraient d’améliorer cette adéquation. Ainsi, sans porter de jugement de valeur sur ces propositions, on peut espérer que ce rapport aura plus d’avenir que le précédent.

Notes :

(1) Mission d’évaluation et de Contrôle de l’Assemblée Nationale, Rapporteurs : Michel Bouvard (UMP) et Alain Claeys (PS)

(2) L’article L 719-5 énonce que : « Un tableau des emplois budgétaires attribués et des documents décrivant la totalité des moyens hors budget dont bénéficie l'établissement sont annexés au budget. ».