Etude sur les gestionnaires de personnel dans l'administration

Le Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics a conduit "une étude relative aux gestionnaires de personnels dans différents départements ministériels ", dont les conclusions, parues en octobre 1999, préconisent un certain nombre de mesures.

INTRODUCTION

Le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation a souhaité que le Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics conduise "une étude relative aux gestionnaires de personnels dans différents départements ministériels".

L'étude devait en particulier porter sur les moyens accordés à la gestion des ressources humaines, sur l'organisation de cette fonction, le coût de certaines opérations de gestion et la façon dont les directions du personnel animent et engagent une dynamique d'amélioration de la gestion des ressources humaines.

Les investigations nécessaires à une meilleure connaissance des pratiques de gestion et à leur appréciation se sont déroulées de septembre à décembre 1998. Elles ont été suivies d'une phase de réflexion de janvier à mars 1999, nourrie par la recherche des conclusions qui pouvaient en être tirées, compte tenu des derniers travaux interministériels alors connus émanant notamment du commissariat général du Plan et de la direction générale de l'administration et de la fonction publique.

Au terme de ces investigations et de ces réflexions, le Comité a constaté que, dans les ministères étudiés, les pratiques de gestion du personnel étaient d'une grande diversité 1, et qu'un écart considérable subsistait entre l'ambition des objectifs et la réalité de la gestion au quotidien. Cependant, dans l'analyse qui mène à ses conclusions, le Comité tient à souligner que le contexte dans lequel est placée la gestion des personnels de l'administration d'Etat a entraîné un accroissement des exigences auxquelles doivent répondre les gestionnaires de personnels et que de ce fait il est nécessaire que les bases mêmes de la gestion du personnel soient consolidées sur des points essentiels.

I - LE CONTEXTE

L'évolution du contexte dans lequel est placée la gestion des personnels de l'administration d'Etat a entraîné un accroissement des exigences auxquelles doivent répondre les gestionnaires de personnels.

En effet, si l'intérêt porté depuis environ une dizaine d'années à la gestion des ressources humaines dans l'administration est manifeste, il provient pour une grande part de la prise de conscience que des évolutions fortes ont affecté l'administration d'Etat et qu'elles doivent nécessairement emporter des conséquences importantes sur la gestion des ressources humaines.

A/ Des évolutions fortes

La première évolution, et sans doute la plus importante, concerne l'organisation des pouvoirs. La décentralisation de certaines compétences intervenue à partir de 1982 a profondément changé, dans plusieurs domaines, les missions de l'État et les attributions de ses agents. La construction européenne laisse également entrevoir des perspectives différentes d'organisation, avec notamment la production d'une partie de plus en plus importante de normes juridiques d'origine communautaire s'imposant à l'administration française.

Dans le même temps, le rôle de l'État a évolué. Son désengagement, en tant que gestionnaire direct, de secteurs considérés comme relevant de l'initiative privée et de l'économie concurrentielle a, par exemple, été observé dans le domaine des télécommunications. A l'inverse, une action plus efficace de sa part est attendue pour lutter contre le chômage, l'exclusion ou la précarité.

Les modifications de l'organisation des pouvoirs et du rôle de l'Etat ont été accompagnées de l'apparition d'exigences nouvelles de la part des citoyens, du fait des évolutions sociales. Ceux-ci sont moins disposés à accepter les décisions de l'administration sans les comprendre. Ils attendent des services publics une qualité de service qu'ils rencontrent souvent dans d'autres cadres. Ils souhaitent avoir accès à une information exacte et commode sur leurs droits et les possibilités qui leur sont offertes.

Ces exigences sont d'autant plus développées que les moyens de communication et d'information connaissent en cette fin de siècle des mutations sans précédent, avec l'arrivée et la diffusion rapide de technologies autrefois ignorées, aux potentialités considérables. Comme l'ensemble des acteurs de la société, l'administration utilise et s'approprie les nouvelles techniques.

A ces évolutions de l'environnement s'ajoutent des facteurs internes à l'administration.

Les travaux du commissariat général du Plan sur la gestion de l'emploi public viennent de montrer que les systèmes de gestion des personnels vont être, dans les quinze ans à venir, fortement sollicités pour organiser le renouvellement de la génération du "baby-boom".

Ce phénomène sera particulièrement brutal. D'ici à 2010, plus de 40 % des agents civils de l'État, aujourd'hui en activité, partiront en retraite. Les questions liées à ces départs ne pourront pas se réduire au simple remplacement nombre pour nombre.

En premier lieu, ce phénomène se produira dans un contexte de réduction de la population active et donc vraisemblablement de concurrence accrue avec le secteur privé qui sera lui aussi, mais moins violemment, concerné par ce renouvellement.

En second lieu, il n'est pas certain que le système éducatif sera en mesure de produire le nombre important de diplômés nécessaires au regard des postes qui seront mis au concours. Ce problème avait conduit dans les années 60 et 70 à l'apparition d'un auxiliariat massif, notamment à l'éducation nationale. De telles situations peuvent aujourd'hui être anticipées.

En troisième lieu, le remplacement des agents qui partiront doit être l'occasion de s'interroger sur d'éventuelles redistributions d'emplois entre ministères, de même que sur les missions que l'État doit continuer d'assumer par lui-même ou qu'il pourrait sous-traiter. Le fait que les différentes administrations civiles ne connaîtront pas les mêmes rythmes de renouvellement peut rendre ardue la gestion de ces redistributions d'emplois. Le développement des nouvelles technologies et de nouvelles formes de travail tertiaire devra être prévu au moment où les agents appelés à les assumer seront recrutés.

Enfin, les adaptations apportées aux conditions de déroulement des carrières des agents actuellement en place pour en éviter le ralentissement, lié à "l'encombrement" des grades de débouché, devront-elles être maintenues pour les classes creuses qui leur succéderont ? Quels seront les critères sur lesquels se construiront les carrières ?

Ces questions sont importantes pour des administrations gestionnaires dont les fonctions mêmes les ont, jusqu'ici, peu portées à la prospective.

Quoiqu'il en soit, les attitudes des fonctionnaires d'aujourd'hui et de demain ne sont et ne seront pas identiques à celles de leurs prédécesseurs. Titulaires de diplômes plus élevés, et en relation avec des usagers plus exigeants, ils souhaitent comprendre le sens de leur action, pour être en mesure de l'expliquer.

Au total, les mutations qui s'imposent à l'administration d'Etat expliquent que celle-ci doive dorénavant s'adapter, pour être plus réactive et plus efficace. La gestion des ressources humaines est, bien sûr, un des leviers de cette adaptation.

B/ Conséquences sur la gestion des personnels

La gestion des ressources humaines, souvent présentée comme l'avenir de la gestion du personnel, fait l'objet de définitions plus ou moins précises. Le groupe de rapporteurs a décidé de se référer à la description faite dans le rapport de Serge Vallemont, demandé par le ministre de la Fonction publique et remis en décembre 1998, qui reprend la terminologie d'une charte élaborée en 1982 au ministère de l'équipement 2. Un résumé par son auteur est annexé au rapport initial du comité.

La fonction de gestion du personnel au sens de ce document qui la désigne par le sigle "GRH" (gestion des ressources humaines) recouvre quatre grands domaines qui peuvent être assez nettement identifiés à partir d'une description empirique :

- l'administration du personnel,

- les relations sociales,

- les modes de gestion prévisionnelle et personnalisée qui justifient l'utilisation des termes "ressources" "humaines",

- l'organisation du travail, celle de la vie au travail et l'action sociale.

Les quatre domaines ainsi définis par Serge Vallemont sont concernés par les évolutions précédemment décrites :

* L'administration du personnel, qui recouvre l'ensemble des tâches liées aux aspects juridiques et administratifs de la fonction, doit être, autant que faire se peut, rapprochée des agents gérés, afin de réduire les délais de traitement des actes les concernant, et d'améliorer la qualité de ces actes. Il en découle un impératif de partage de la gestion de ce domaine entre un centre, gardien de la régularité de la doctrine et des procédures, et les services administratifs dans lesquels exercent réellement les agents, où doit s'effectuer la gestion de proximité.

* Le suivi des relations sociales permet d'enrichir le dialogue social et d'associer les représentants des personnels aux aspects essentiels des changements de la vie professionnelle

* La gestion et le développement des ressources humaines doivent être considérés dans leurs dimensions collective et individuelle :

- La dimension collective répond à la nécessité désormais impérieuse pour l'administration de mieux adapter les ressources dont elle dispose aux missions qu'elle assume. Elle implique des capacités de prévision, d'anticipation et de prospective, ainsi que la faculté de mobiliser les instruments susceptibles d'infléchir les évolutions naturelles, lorsqu'elles ne conduisent pas à une situation optimale.

- La dimension individuelle recouvre le besoin de mieux prendre en compte les aspirations et les compétences de chaque agent, afin de lui offrir les possibilités de carrière et les sanctions positives et négatives les plus conformes à son intérêt et à celui de l'administration.

* Enfin l'organisation du travail est nécessairement contrainte par les nouvelles missions de l'Etat et l'utilisation des nouveaux moyens de communication.

Toutefois l'enquête menée dans les départements ministériels retenus montre que, si le caractère inéluctable des évolutions en cours est généralement bien perçu, les mesures prises à ce jour ne comblent pas, loin s'en faut, ce qui apparaît aux rapporteurs comme un gouffre existant entre les intentions affichées et la réalité de la gestion au quotidien.

II - DES BASES A CONSOLIDER

Pour être à la hauteur des ambitions d'un service public qui pratique une véritable GRH à l'égard de ses personnels, les bases de la gestion doivent être consolidées sur quelques points essentiels.

Au terme de l'enquête sur les gestionnaires de personnel dans cinq grandes administrations, trois principaux constats ont été effectués par les rapporteurs :

- une grande diversité d'organisation de moyens, et aussi sans doute de coûts, selon les ministères ;

- une avancée certaine du ministère de l'équipement, dont la gestion du personnel se distingue par une réelle cohérence (même si l'élan initial est sans doute retombé, c'est dans cette administration que les pratiques innovantes ont été les plus nombreuses) ;

- et en définitive une faiblesse partagée devant la nécessité de mettre en Suvre une dynamique d'amélioration de la gestion des ressources humaines.

Par rapport aux ambitions de la gestion des ressources humaines, le Comité a en effet analysé, présentes dans presque tous les ministères mais décelées davantage dans les commentaires que dans les documents obtenus, des carences de positionnement, de légitimité ou de reconnaissance, ainsi que de moyens, auxquelles il importe de remédier de façon adaptée et réaliste.

Il semble qu'on puisse le faire en formulant trois propositions complémentaires mais bien distinctes : se référer aux expériences réussies de gestion des ressources humaines, rechercher dans chaque ministère les avancées effectivement possibles, mais d'abord, surtout et partout, mieux assurer les bases administratives de la gestion du personnel sans lesquelles il est vain de parler de GRH.

A/ Il est possible de se référer a des expériences réussies de gestion des ressources humaines

Parmi les expériences dont il convient de s'inspirer et qu'il appartient à chaque ministère d'analyser, la politique de gestion des ressources humaines des services regroupés autour du ministère de l'équipement, des transports et du logement, commencée au début des années 1980 et poursuivie avec constance depuis lors, est souvent donnée en exemple. Il semble aux rapporteurs du Comité que ce soit à juste titre même si la difficulté de transposer ailleurs les mises en Suvre correspondantes n'est pas négligeable, et si les mesures les plus importantes sont aussi celles qui ne pourront produire leurs effets qu'à terme.

1. L'exemple de certains ministères retient l'attention

L'expérience du ministère de l'équipement peut servir de référence - mais non d'exemple à imiter dans le détail - notamment depuis l'étude déjà citée sur la gestion des ressources humaines demandée à Serge Vallemont, ancien directeur des personnels et des services de ce ministère. Le rapport remis le 9 décembre 1998 formule six "principes pour l'action" en vue de rénover la gestion du personnel :

- la recherche d'une gestion de proximité,

- la professionnalisation des recrutements par la voie du concours, élément clé d'une politique de gestion des ressources humaines,

- l'évaluation des agents et tout particulièrement l'entretien individuel qui en est le support,

- la mobilité en tant que facteur d'efficacité et de dynamisme pour les personnes comme pour les services,

- la formation continue, levier puissant d'adaptation des agents à l'évolution des métiers et aux nouvelles compétences exigées,

- la transparence des règles et des critères de gestion, condition de succès de l'émergence d'une nouvelle culture de GRH.

L'entretien individuel d'évaluation apparaît dans cet ensemble comme le moment privilégié de la recherche d'une adéquation entre les compétences et les souhaits d'un agent d'une part, les missions et les intérêts du service d'autre part.

Dans cette perspective, et à partir d'illustrations empruntées au ministère de l'Équipement mais aussi à d'autres ministères, notamment au ministère de l'Éducation nationale (ébauche de gestion prévisionnelle des personnels ATOS, conditions de préparation d'une déconcentration par exemple), de nombreuses mesures doivent être envisagées, y compris la gestion prévisionnelle des effectifs ou l'élaboration des programmes pluriannuels de modernisation, qui pourraient donner lieu à une contractualisation pour la période 2000-2002 tel que prévu dans la circulaire du Premier ministre du 3 juin 1998.

2. La difficulté de transposer l'expérience de l'Équipement est réelle

Cette expérience s'est en effet développée dans des conditions particulières : l'Équipement disposait de corps techniques ayant entre eux une certaine unité de vue ou de "culture", qui ont tôt perçu les contraintes résultant pour eux des premières mesures de décentralisation, et qui ont permis l'organisation de la gestion du personnel autour de directeurs à l'autorité reconnue de fait tant par les autres directeurs que par les responsables politiques. Ces conditions ne sont que partiellement présentes dans les administrations de l'Intérieur, des Finances, de l'emploi et de la solidarité et de l'éducation nationale.

Les limites de la gestion prévisionnelle des effectifs doivent par ailleurs être prises au sérieux, au moment même où il paraît nécessaire de se référer à cette démarche.

Les rapporteurs du Comité d'enquête souhaitent rappeler ici que, dès 1990, un "guide méthodologique de mise en place d'une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences dans les administrations" avait été élaboré et diffusé par le commissariat général du Plan et que sa mise en Suvre n'a pas été possible.

Un rapport 3 de cinq inspections générales de décembre 1996 exposait les raisons pour lesquelles la gestion prévisionnelle était aussi peu répandue.

"La prévision à moyen et long terme constitue le socle d'une gestion prévisionnelle de l'emploi et des compétences. Trois étapes apparaissent généralement, pour les entreprises du secteur privé : une phase de définition de la stratégie de l'entreprise et d'analyse de ses besoins en ressources humaines à moyen terme... une seconde phase au cours de laquelle ces objectifs sont mis en regard de l'état de la ressource disponible... une dernière phase, enfin, qui correspond à la mise en Suvre des mesures d'ajustement : formation, recrutement, mobilité, promotion, avec, en corollaire, la possible mise en place d'une gestion des carrières, collective et individuelle".

"Or, les conditions ne semblent pas aujourd'hui réunies pour que les administrations s'engagent véritablement dans cette voie. En effet, soit elles n'apparaissent pas en situation de maîtriser les facteurs d'évolution de l'activité, soit elles sont contraintes par la rigidité de leurs modes de gestion."

En conséquence, trois recommandations étaient avancées, que les rapporteurs du Comité d'enquête reprennent à leur compte :

- une plus grande mobilité des personnels entre ministères est souhaitable ;

- la spécificité des outils de gestion prévisionnelle de chacun des ministères doit être affirmée, tandis que les outils statistiques communs seront renforcés ;

- une gestion prévisionnelle efficace passe par le développement d'une logique contractuelle propre à chacune des administrations. L'exemple donné est celui du ministère de l'Équipement, qui a pu échapper aux aléas des procédures de gel budgétaire grâce à une contractualisation pluriannuelle avec le ministère du Budget, déclinée ensuite entre son administration centrale et ses services déconcentrés.

Deux années après la remise du rapport, le constat effectué par les rapporteurs du Comité dans les ministères étudiés a montré les limites des progrès réalisés. En effet les missions des ministères n'ont été que partiellement redéfinies, ce qui ne permet pas de fixer avec précision le niveau des effectifs à moyen terme ; par ailleurs, malgré l'interruption du gel des emplois budgétaires en 1997, des doutes subsistent sur la possibilité immédiate de connaître les emplois réellement occupés et de programmer les promotions dans les grades supérieurs des corps.

3. Des mises en Suvre peuvent cependant être entreprises sans délai

Les rapporteurs du Comité ont observé que beaucoup de mesures très importantes susceptibles d'être préconisées à partir du rapport de Serge Vallemont ou de l'expérience de l'Équipement nécessitaient des délais, donc des vues à moyen terme et une continuité dans l'effort entrepris.

- La pratique de parcours professionnels alternant les expériences

Dès lors que, comme on l'a vu, l'observation des pratiques actuelles conduit, dans ce domaine, à un constat contrasté, il apparaît que la compréhension entre les gestionnaires du personnel et les autres services, directions techniques et services déconcentrés, sera d'autant plus facilement obtenue qu'ils appartiendront au même ensemble, les uns étant demain susceptibles d'occuper les fonctions actuelles des autres. Or cette compréhension est devenue vitale, du fait des échanges dorénavant accrus entre les différents échelons de gestion.

En outre, le management des ressources humaines fait partie de la palette de compétences que devrait maîtriser tout chef de service, et une expérience, à un moment déterminé de sa carrière, dans un service du personnel peut lui donner certains outils indispensables.

Il y a par conséquent un intérêt évident dans un même mouvement, à professionnaliser et à banaliser les fonctions de gestionnaire de personnel dans les carrières des cadres supérieurs des administrations d'État, pour éviter à la fois que ces fonctions soient l'apanage de spécialistes déconnectés des missions spécifiques du ministère, et que, à l'inverse, les responsables des directions et services techniques se désintéressent de la gestion des ressources humaines.

A cette fin, les fonctions de gestionnaire du personnel doivent être mieux valorisées dans une carrière administrative. Il s'agit de prendre la mesure de leur importance nouvelle, et d'attirer vers ces fonctions des agents de qualité, qui n'y viennent pas spontanément. Dans tous les départements ministériels il faudrait disposer de toutes les compétences désormais nécessaires.

Dans le prolongement de l'orientation précédente, les parcours de carrière alternée entre des fonctions de gestion de personnel et des fonctions techniques doivent être encouragés et généralisés, le passage par une direction du personnel devenant quasiment obligatoire pour les cadres, à un moment donné de leur carrière.

La mise en place de chargés de mission auprès des services gérant le personnel apparaît également utile dans certains ministères. Ils joueraient le rôle de correspondants d'un corps, ou d'un groupe d'agents exerçant des fonctions identiques.

- La formation

Une véritable stratégie de formation à la gestion du personnel et des ressources humaines doit être mise en place dans la fonction publique d'Etat. Les propositions du rapport Vallemont en matière de formation à la GRH, devraient être mises en Suvre afin de produire leurs premiers effets rapidement. La formation permanente, susceptible à bref délai de concerner des effectifs importants de personnels d'encadrement, paraît dès lors devoir être préférée à la formation initiale. Elle est de plus, par les méthodes interactives et la valorisation des échanges d'expériences qu'elle implique, mieux appropriée à la recherche de méthodes qui par nature doivent viser leur adaptation aux lieux et aux milieux.

- L'entretien individuel

En ce domaine où il s'agit de faire se rencontrer sans faux-semblant les vSux de l'agent et l'intérêt du service, la tâche est considérable et de longue haleine. Mais il est souhaitable et il serait possible dès maintenant d'enrichir le dialogue par la communication d'éléments objectifs, chiffrés ou non ; une première étape pourrait consister à utiliser les dossiers de personnels pour analyser l'implication du collaborateur dans la mise en Suvre des objectifs du service ; une autre étape permettrait de se référer aux missions futures du service soumises au dialogue social (pas seulement individuel !) et définies dans une éventuelle gestion prévisionnelle des emplois : synthèse d'un ensemble de travaux au niveau de chaque agent, l'entretien individuel n'est donc pas près de trouver sa forme définitive, ni d'être généralisé à tous les agents dont la gestion est déconcentrée et dépend de chefs de service distraits, surchargés ou insuffisamment aidés dans leurs tâches.

L'expérience de l'équipement apparaît donc comme une référence nécessaire ; en aucun cas elle ne doit être une communication de formules incantatoires ou de recettes toutes faites, et il est dans la nature des choses que les efforts pour résoudre les principaux problèmes posés ne fassent apparaître leurs effets qu'à moyen terme : raison suffisante, semble-t-il, pour les entreprendre sans délai et pour assurer dès maintenant une large diffusion aux perspectives proposées par le rapport Vallemont.

B/ Dans les ministères, des avancées vers la gestion des Ressources humaines paraissent immédiatement nécessaires

Retenir une perspective générale aux effets à moyen terme et impliquant des efforts importants poursuivis sans défaillance serait risqué s'il n'était pas donné priorité à des mesures à effet immédiat pour engager le mouvement. Le Comité en a retenu quatre qui, au-delà de la gestion administrative du personnel, concernent l'amélioration des relations sociales et individuelles, et appellent une adaptation aux conditions propres à chaque ministère.

1. Les règles du jeu social ministériel éventuellement transposées de la "charte" de l'équipement du début des années 80 devraient être élaborées

En la forme, il pourrait s'agir d'une note du directeur du personnel, dont le texte serait élaboré avec les partenaires syndicaux, mais dont la version définitive ferait finalement l'objet d'un commentaire de chacune des principales organisations représentatives du personnel. Au fond, le texte énumérerait les composantes de la fonction "gestion des ressources humaines" qu'il s'agirait de développer prioritairement. Dans le contexte actuel, il pourrait être jugé nécessaire d'y ajouter une liste de sujets sur lesquels on conviendrait de ne pas donner priorité aux expressions dans les médias, mais à la recherche d'accords, explicites, ou implicites, entre l'administration et les partenaires sociaux.

La DGAFP devrait être autorisée à jouer en ce domaine un rôle de conseil ou de pilote (ce qui suppose que certaines règles du jeu soient d'abord acceptées ou souhaitées au niveau interministériel).

2. Des formes adaptées de représentation des personnels dans les services sont à inventer

Au-delà des fonctions qui leur sont expressément dévolues, les commissions administratives et les comités techniques paritaires jouent aujourd'hui un rôle de fait important, notamment par les contacts obligés entre partenaires pour préparer leurs réunions. Les procédures doivent être adaptées à la déconcentration en gardant leur efficacité et sans accentuer leur formalisme. Pour la mise en place de CAP aux niveaux déconcentrés dès lors qu'il s'agit d'apprécier leurs mérites, la jurisprudence du Conseil d'Etat exige des effectifs supérieurs à 50 agents. S'agissant des comités techniques paritaires, compétents pour examiner les règles du jeu en matière d'organisation de la gestion du personnel, leur création est libre des contraintes d'effectifs minimaux. Il existe cependant des lacunes dans la représentation, tant dans les services déconcentrés à faible effectif qu'au niveau central où souvent, malgré le nombre des services et l'importance des effectifs, n'est constitué qu'un seul comité technique paritaire ministériel.

Il paraît nécessaire, pour ces cas, d'assurer une représentation efficace du personnel, sans modifier les modalités juridiques existantes.

3. La possibilité de créer les bases d'une connaissance paritaire des données relatives à certains sujets doit être ouverte

Les possibilités de collecte statistique de la direction générale de l'Administration et de la fonction publique devraient être tout d'abord renforcées, notamment par la connaissance (et le décompte dans des conditions homogènes) des emplois budgétaires et des effectifs réels en équivalents temps plein. Il y a lieu de rappeler que la connaissance des rémunérations, c'est-à-dire des traitements indiciaires mais aussi des rémunérations accessoires est indispensable à toute gestion de type GRH. Les indemnités ont en effet vocation à récompenser la manière de servir et à faciliter les affectations dans l'intérêt du service. Encore faut-il, pour produire ces effets, qu'elles soient connues.

La circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995 a souligné l'exigence d'une publication au Journal Officiel en indiquant que "les régimes de rémunération accessoire devaient être clarifiés". A ce jour, l'effet de ces déclarations n'a pas été suffisant. Le communiqué du conseil des ministres du 5 novembre 1997 a pourtant précisé qu'un rapport sera régulièrement présenté au conseil supérieur de la Fonction publique de l'Etat sur les rémunérations accessoires.

On ne peut négocier, y compris au niveau déconcentré, qu'à égalité d'information, et il est clair que le dialogue social doit, autant que possible, éviter les malentendus et connaître son registre : les exigences de l'information générale, celles du partenariat et celles de la négociation ne sont pas les mêmes - particulièrement dans un domaine où le devoir de réserve, voire le secret professionnel s'imposent pour éviter la mise en cause des personnes.

Le meilleur moyen d'avancer en cette matière ne serait-il pas d'envisager la gestion paritaire de certaines bases de données importantes ?

4. Il faut enfin favoriser la généralisation et l'enrichissement de l'entretien individuel

Contrairement à une idée répandue, le décret n° 59-308 du 14 février 1959 relatif à la notation ne s'oppose nullement à la pratique de l'entretien individuel.

A l'occasion de la notation, ou de l'entretien pratiqué sur la formation permanente aux termes de l'accord cadre de février 1996, on peut en effet parler, à la fois de l'intérêt du service et de l'intérêt de chacun, à partir de ses qualifications actuelles et futures (itinéraires d'expériences ou de formations préparant des mobilités souhaitées).

En tout état de cause, il importe de bien comprendre que l'entretien ne peut porter à lui seul toutes les aspirations de la GRH. Il doit, pour produire ses fruits, être précédé d'investissements importants sur la stratégie, les missions, les projets du service, la préparation et la formation de toute la chaîne de responsabilités et de gestion. Et cependant, rien n'empêche de commencer modestement, et empiriquement, en fonction des intérêts des partenaires et des questions qui se posent : l'entretien individuel résulte au départ de demandes d'explications des agents à propos de leur notation, de leurs problèmes et de leurs perspectives professionnelles.

L'infrastructure technique et la connaissance des données de la gestion des personnels peuvent y aider et leur insuffisance est gênante. Plus fondamentalement, il est nécessaire de rappeler que la gestion des ressources humaines, enrichissement de la gestion du personnel, n'existe pas sans elles.

C. Il faut impérativement mieux assurer les bases de la gestion du personnel

La gestion administrative du personnel est la base et le support du respect des droits des agents : organisation des recrutements, des opérations statutaires ou non statutaires requises par la gestion des grades et des emplois au sein des corps, etc... C'est le cSur du métier, et qui ne souffre pas les retards, les erreurs ni les approximations. L'entretien individuel de formation restera en effet une coquille sans contenu s'il ne permet pas d'aborder les enjeux qui intéressent chaque agent : mobilité géographique et fonctionnelle, promotions statutaires compte tenu des emplois disponibles, répartition des primes... Plusieurs propositions paraissent de nature à clarifier le fonctionnement technique des services qui sont en charge de ces questions.

1. Il faut préciser la nature et les modes d'utilisation des dossiers (et fichiers) de personnel

- Restaurer et moderniser le dossier unique

La tradition et l'obligation légale allaient ensemble : c'étaient celles du dossier unique, confidentiel sous réserve du droit d'accès de l'agent, notamment en cas de conflit, et comportant toutes les informations utiles à sa carrière. On a vu qu'elles sont remises en cause par certains modes d'organisation ou d'informatisation. Des dédoublements de fichiers ont été constatés par le Comité, notamment au ministère de l'Intérieur et l'appauvrissement ou la dilution des dossiers sont en cours aux ministères de l'Education nationale et des Finances. Or, le développement de l'entretien annuel ne permet de personnaliser la gestion que s'il débouche, selon des procédures vérifiables et transparentes, sur le fichier unique - ou principal - réunissant les dossiers du corps considéré, qui a vocation à être enrichi. Les renseignements correspondants doivent être utilisables dans l'intérêt de l'agent ou/et dans celui du service, dans des conditions qui doivent être précisées par le dialogue social.

Ainsi deviendrait techniquement possible une gestion personnalisée tenant compte pour chacun de la manière de servir et de l'intérêt du service (mobilité vers les postes, lieux de fonctions à problèmes...).

Une étude complémentaire débouchant sans doute sur une nouvelle rédaction de l'article 18 de la loi du 13 juillet 1983 portant statut général des fonctionnaires et définissant le dossier individuel du fonctionnaire, serait nécessaire.

- Corrélativement, il est urgent d'améliorer les outils de gestion du personnel

Les outils propres à chaque ministère ou grand ensemble administratif doivent favoriser la clarification et la cohérence. Deux d'entre eux sont particulièrement nécessaires :

* les systèmes d'information doivent autoriser le partage des connaissances entre les services utilisateurs, et l'intégration des fonctions de gestion administrative et de gestion financière. Des données précises sur le décompte des emplois budgétaires, l'implantation des postes, le calcul des effectifs réels en équivalent temps plein ainsi que sur le système des indemnités sont indispensables. En l'absence d'un outil performant, les meilleures volontés ne pourront trouver d'écho concret et le décalage entre un discours sur les améliorations à entreprendre et la difficulté de la gestion quotidienne perdurera 4 ;

* des guides sur les procédures élémentaires à appliquer doivent être conçus en conséquence, réalisés, diffusés et régulièrement actualisés auprès de tous les gestionnaires. Les définitions utiles devraient être précisées dans chaque ministère, le cadre d'ensemble étant fixé au niveau interministériel.

2. Mieux situer les différentes fonctions du gestionnaire de personnels

Le groupe de travail du Comité a constaté que les gestionnaires de personnels ne disposaient très généralement pas des attributions et des outils nécessaires à la mise en perspective de moyen terme, de façon cohérente avec la gestion des personnes, des emplois budgétaires, et des postes répartis sur le terrain. Le positionnement des gestionnaires de personnels par rapport aux services chargés du budget, aux directions techniques et aux services déconcentrés n'est qu'exceptionnellement satisfaisant.

L'absence d'unité de direction, ou de prééminence reconnue en ce domaine, n'empêche pas seulement la DRH de fonctionner, elle met aussi en cause l'autorité nécessaire dans la gestion quotidienne pour faire respecter le droit régissant les emplois budgétaires, les promotions et les rémunérations.

Les différences de situations analysées dans la deuxième partie de ce rapport sont telles qu'elles interdisent de préconiser un modèle d'organisation unique de la gestion des ressources humaines adapté à la totalité des ministères. Cependant, le constat des évolutions entreprises et de leurs limites conduit naturellement à formuler les conditions qui semblent indispensables à une optimisation de la gestion des ressources humaines.

- La clarification des rôles et des responsabilités entre les différents acteurs administratifs

Le partage, inévitable mais mal maîtrisé, de la fonction de gestion des ressources humaines entre plusieurs acteurs administratifs est à l'origine de beaucoup de faiblesses recensées dans la deuxième partie du rapport. Il impose désormais de vérifier en permanence la cohérence de l'ensemble et le caractère correct de la coordination globale. Pour cela, il est nécessaire de travailler sur plusieurs registres :

* les responsables des ressources humaines dans les services déconcentrés et dans les directions techniques doivent être correctement identifiés et positionnés. La nomination, dans les services déconcentrés comme dans les directions d'administration centrale, de "secrétaires généraux", correspondants des directeurs du personnel, est une idée intéressante à cet égard ;

* la construction et l'animation des réseaux de responsables ainsi identifiés doivent être encouragées ;

* la répartition des rôles respectifs des uns et des autres doit être clairement exposée dans un document de référence, afin d'éviter les redondances ou les carences, notamment dans les ministères dotés de directions techniques puissantes. Une réflexion sur la contractualisation entre la direction du personnel et les autres directions centrales et les services déconcentrés devrait aussi être envisagée.

3. Renforcer la professionnalisation de la fonction

Une véritable politique de gestion des ressources humaines ne peut être menée que si elle est confiée à un dépositaire administratif assuré de sa légitimité et d'une certaine pérennité. L'exemple du ministère de l'Équipement est une nouvelle fois éclairant : la direction du personnel et des services a été dotée, de fait, en matière de nomination des chefs de services déconcentrés, de prérogatives plus grandes que celles généralement confiées aux directions de personnels. Cela a permis des avancées incontestables. Les cabinets ministériels, comme les représentants syndicaux et les directions et services techniques, ont tout intérêt à trouver en face d'eux une direction et un directeur capables de faire valoir, avec une légitimité née de la connaissance du fonctionnement des services et de la situation des corps, les orientations stratégiques sur les questions de ressources humaines. La professionnalisation de la fonction, ainsi obtenue, est une condition préalable à toutes les améliorations escomptées.

Pour aller dans cette direction, quelques pistes méritent d'être examinées par les responsables de chaque ministère, pour étudier comment elles peuvent être concrètement déclinées dans leur environnement, compte tenu de leur organisation et de leur histoire spécifiques :

* la personnalité du directeur du personnel et son expérience peuvent contribuer à faciliter son rôle. Ainsi, un directeur du personnel issu d'une direction technique bénéficiera d'une reconnaissance accrue de la part de ses interlocuteurs ;

* une manière de souligner l'importance de la direction du personnel pourrait être, sinon de l'ériger en secrétariat général du ministère, ce qui conduirait à lui donner, compte tenu des réactions qu'a presque toujours suscitées cette fonction dans le passé, des prérogatives plus théoriques que réelles, du moins de conférer à son titulaire une présence fonctionnelle importante dans le collège des directeurs du ministère ;

* pour assurer la pérennité souhaitable à la plupart des réformes à entreprendre en matière de gestion de personnel, il paraît nécessaire de nommer les directeurs chargés de mettre en Suvre la GRH pour une durée déterminée en précisant les objectifs qui leur sont assignés et en leur donnant la quasi-assurance d'aller au terme de leur mandat. Pourquoi une formule qui est souvent inscrite dans le statut des responsables d'établissements publics ne serait-elle pas transposable dans un domaine essentiel à la continuité de l'État ?

* enfin, dans la mesure où les fonctionnements administratifs réels prévalent souvent sur les formulations qui seraient seulement juridiques, il y a lieu de renforcer les relations que les directeurs de personnels peuvent entretenir entre eux et avec le directeur général de l'administration et de la fonction publique afin de développer leur professionnalisme et de mieux faire reconnaître l'identité de leur mission.

Un nouveau profil des gestionnaires apparaît ainsi :

- capables d'esprit d'équipe et de responsabilité, respectueux des outils et contraintes techniques, ayant une expérience antérieure, notamment des services déconcentrés, et des connaissances suffisantes en comptabilité publique, en droit de la Fonction publique, en informatique (toutes exigences qu'ignore l'ENA tant elle ne parvient pas à assurer son rôle d'école de formation en même temps qu'école de classement) ;

- susceptibles de faire preuve d'un véritable professionnalisme et, face à la diversité de points de vue auxquels ils sont confrontés, de formuler les critères d'efficacité et d'égalité dont le service public a besoin.

III  CONCLUSIONS DU COMITÉ

Les analyses précédentes conduisent le Comité à préconiser un certain nombre de mesures destinées (A) à assurer les bases de la gestion administrative, individuelle et collective, (B) à l'enrichir en privilégiant les relations humaines et la dimension sociale, (C) enfin à professionnaliser l'activité des gestionnaires de personnel, en étendant le champ de leurs compétences et de leurs intérêts.

A  Gestion administrative

1. Généraliser l'entretien individuel

Peu ou inégalement pratiqué, l'entretien individuel périodique apparaît souvent comme une formalité pesante - alors que son utilité est décisive pour le service comme pour l'agent puisqu'il permet d'exprimer l'intérêt de l'un comme de l'autre à l'occasion d'une réflexion sur l'avenir.

* Il faut généraliser l'entretien individuel et préparer la mise en Suvre dans toutes ses dimensions conceptuelles et méthodologiques.

Rien ne l'interdit aujourd'hui, mais il est vrai que cela exige des délais et qu'il faut sans doute de la souplesse : dans la périodicité (entretien annuel ou/et bilan pluriannuel), dans la procédure (possibilité pour l'agent de se faire accompagner ?) dans les thèmes abordés (la formation continue ne doit pas être un sujet interdit parce que traité éventuellement par ailleurs)...

* Mais d'ores et déjà, il faut faire au moins obligation à chaque responsable hiérarchique de réserver une plage fixe de son emploi du temps pour recevoir individuellement chacun de ses collaborateurs, et échanger des informations sur ses souhaits (itinéraire professionnel, formation ou expérience à acquérir&) et sur les priorités du service.

A des conditions à définir paritairement par analogie avec la procédure de notation, des comptes-rendus sommaires des entretiens devraient figurer dans le dossier de l'agent.

2. Donner une utilité nouvelle au dossier des agents

Les rapporteurs ont constaté que dans plusieurs ministères le dossier des agents, prévu par l'art. 18 du titre I du statut général de la fonction publique, tendait à s'éloigner de sa définition et à perdre son intérêt.

* Cette constatation devrait d'abord être vérifiée, en procédant dans les meilleurs délais à un inventaire de la tenue des dossiers de personnels dans l'administration et en identifiant les problèmes posés, notamment au regard de l'accès des personnels à leur dossier et de la consistance de ces derniers en distinguant clairement les pièces communicables des confidentielles. Ce travail pourrait être demandé au Comité d'enquête.

* La perspective ne doit pas être seulement juridique. Il s'agit clairement de rendre le dossier plus utile à la gestion administrative des agents en permettant de personnaliser les décisions les concernant tout en préservant leurs droits.

3. Élaborer et faire respecter des guides de procédures en matière de gestion de personnel

Dans la gestion des personnes, des emplois budgétaires et des postes répartis sur le terrain, les administrations, même à l'intérieur d'un même ministère, ont des pratiques hétérogènes et souvent mal cadrées.

* Il convient, dans chaque ministère, d'élaborer avec l'aide de la DGAFP, des guides pratiques de procédure qui seraient conçus de manière réaliste avec les gestionnaires avant d'être actualisés et diffusés à leur usage, puis répertoriés et rendus accessibles sur réseau informatique.

4. Expérimenter de nouveaux instruments de gestion

Les moyens déjà utilisés dans certains services pourraient être transposés à d'autres qui souhaiteraient les expérimenter.

Ainsi il faudrait :

* définir les modalités de mises en Suvre préalablement à toute réforme importante concernant les personnels. Il faut par exemple faire en sorte que toute déconcentration de gestion de personnels soit précédée d'une étude de faisabilité et d'impact et accompagnée des moyens adaptés : outils de traitement de l'information, répartition des compétences, communication.

* encourager les directions de personnel à mettre en place des réseaux de gestionnaires ou de correspondants pour l'échange d'informations avec les directions techniques ou les services déconcentrés.

* développer selon les besoins la formule du chargé de mission, correspondant d'un corps, ou d'un ensemble d'agents exerçant les mêmes fonctions, auprès du service chargé de gérer le personnel, en limitant l'expérience, au moins dans un premier temps, aux corps ou fonctions d'encadrement.

B  Dialogue social

5. Assurer partout la représentation des personnels

Les comités techniques paritaires ne sont pas partout constitués : par exemple dans le cas d'unités déconcentrées aux effectifs trop faibles, ou dans celui de directions d'administration centrale qui constituent des unités fonctionnelles mais ne sont représentées que dans les CTP ministériels&.

Il faudrait, dans ces cas, pouvoir assurer la représentation des personnels de manière efficace et adaptée aux contraintes d'organisation, sans pour autant définir de nouvelles modalités juridiques distinctes de celles existantes.

6. Enrichir des règles du jeu pour le dialogue social dans chaque grande administration ministérielle

En dehors du ministère de l'équipement, les rapporteurs n'ont pas eu connaissance de formalisations claires du dialogue social allant au-delà de ce que prescrit la réglementation.

* Il convient de formaliser par écrit les principes et les modalités concrètes de fonctionnement du dialogue social, ou du moins certaines règles du jeu jugées utiles, en s'inspirant de la charte de l'équipement et en précisant les informations qu'il faut échanger, voire les données à gérer sur une base paritaire dans la perspective d'une modernisation du service public.

C  Professionnalisme

7. Former les gestionnaires à l'administration du personnel et au dialogue social

Les connaissances en ces matières restent inégales, et acquises principalement par l'expérience. Le renouvellement de 40 % des effectifs de la fonction publique dans les dix prochaines années offre l'occasion d'une réflexion renouvelée sur les recrutements et les profils de carrière.

* Il convient de mettre en application le volet "formation" du rapport Vallemont, en commençant par la formation permanente qui présente l'avantage de concerner tous les agents et de favoriser les échanges d'expériences, mais sans oublier la nécessaire rénovation des programmes dans les concours de recrutement.

8. Valoriser l'expérience des gestionnaires de personnel dans la carrière de tous les agents

La fonction de gestion de personnel, étendue à celle des emplois et des postes du terrain n'a pas toujours été pratiquée par tous les gestionnaires de personnels avant un accès éventuel à un poste de direction.

* Il convient de promouvoir, pour les cadres, des parcours de carrière alternant les postes classiques et les postes de gestionnaire de personnels, en valorisant ces derniers.

* Il faut aussi garantir aux principaux responsables de la GRH une pérennité suffisante dans leurs fonctions sur des objectifs clairement assignés (comme il en est de certaines fonctions à durée déterminée).

9. Organiser la coopération entre les directions de personnel et les autres services

La gestion des personnels dans leurs statuts est distincte de celle des emplois budgétaires, et aussi de celle des postes dans les services. Il convient d'assurer la coïncidence des gestions ou au moins la coopération des gestionnaires. Celle-ci est particulièrement nécessaire pour le pilotage des services déconcentrés par les services centraux dans la perspective actuelle de la déconcentration.

* Il est donc nécessaire de compléter les textes décrivant les missions des services et directions de chaque ministère par des protocoles adoptés conjointement par les directions du personnel, les directions techniques et les services budgétaires, mentionnant leurs attentes et leurs engagements respectifs et marquant une présence fonctionnelle des services du personnel.

10. Intéresser les gestionnaires de personnel aux coûts de gestion

L'approche des coûts de gestion est apparue dans l'enquête, sauf exception, comme une préoccupation non prioritaire des gestionnaires.

* Il convient donc de développer les travaux en matière d'indicateurs de coûts, de moyens ou de résultats, en privilégiant leur élaboration pragmatique par les services eux-mêmes, avec l'appui méthodologique des services de la Fonction publique et après études, échanges ou mises en commun (réseaux, clubs...).

Une priorité effective pourra être reconnue à ces préoccupations dès lors que seront suffisamment précisés les missions et les objectifs des grandes actions publiques en cause ainsi que les "stratégies" susceptibles de les accompagner.

Notes

1 Les monographies et l'analyse conduite auprès des ministères figurent dans le rapport soumis au Comité le 29 juin 1999. Les ministères sont les suivants : Économie, finances et industrie, Éducation nationale, recherche et technologie, Équipement, transports et logement, Emploi et solidarité (objet de deux études distinctes), Intérieur.

2 La "charte" se présente comme une note émanant de la direction du personnel, avec des commentaires apportés par les différentes organisations syndicales. Le rapport Vallemont a été publié en 1999 à la Documentation française.

3 Rapport des inspections générales de l'administration, de l'administration de l'éducation nationale, des affaires sociales et des finances, et du conseil général des ponts et chaussées sur la gestion prévisionnelle des emplois et des métiers dans la fonction publique : constats et propositions à partir de l'étude de cinq ministères.

4 Cf. par exemple la brochure de l'ANACT "Informatisation intégrée et déconcentration de la gestion des ressources humaines" (publiée par la Documentation française en 1996) qui comporte un guide pour l'étude des besoins d'une informatisation de la gestion déconcentrée.