Deux ans d’accompagnement de la mise en place de la LOLF dans les établissements

Lettre n°15Cinq ans et demi après sa publication, deux ans après son entrée en vigueur et suite à la première année de sa mise en application, la LOLF est passée du stade de la préparation à celui de la mise en œuvre effective, de la gestation à la gestion.

La Loi de finances pour 2007 est la deuxième à avoir été présentée et adoptée conformément aux règles de la Loi organique. Les projets annuels de performances sont relativement stabilisés, comme le démontrent les premières présentations « historisées » des PAP 2006 et 2007, et les responsables de programme sont désormais confrontés à la préparation du premier rapport annuel de performance (RAP) pour documenter le projet de loi de règlement du budget 2006 (1). La LOLF est donc à l’heure d’un premier bilan, y compris de la part de  l’Agence pour les mesures d’accompagnement qu’elle a mis en place depuis deux ans.

Si l’année 2004 a été celle de l’apparition de la notion d’opérateur de politiques de l’Etat et celle du lancement des travaux y afférent aux niveaux ministériel et interministériel, l’année 2005 fut celle de l’expérimentation dans l’enseignement supérieur et la recherche. En préparation de cette phase expérimentale, l’Agence a assuré sur site – à la demande des établissements expérimentateurs (2) – des journées de présentations et d’échanges sur la LOLF appliquée aux universités. Ces premiers contacts sur le sujet préludaient au cycle de trois séminaires qui s’en suivit, relatif aux effets de la LOLF sur la gestion financière, la gestion des ressources humaines et le pilotage des établissements (3) respectivement les 22 juin 2005, 4 octobre 2005 puis 21 mars 2006. L’objet de ce cycle était non seulement de porter à tous, domaine par domaine, les approches ministérielles de ce chantier mais aussi de mutualiser les connaissances accumulées par les expérimentateurs. Enfin, conscients du fait que toute volonté d’accroissement de la capacité de pilotage du système d’information nécessite la fiabilité et la complétude des données qui y figurent, nous avons organisé le 26 septembre 2006 un séminaire afin de présenter des démarches et méthodologies en la matière.

Au-delà de ces services, l’Agence a défini et mis en place - avec les établissements - un plan d’évolution de son offre applicative pour répondre à leurs besoins dans la mise en œuvre de le LOLF. Ce plan a été publié dans la Lettre Actu de la LOLF n°6 du mois de janvier 2006, suite à une étude portant sur la capacité des produits informatiques de l’Agence à dégager les données nécessaires à la production des indicateurs « Vague A ». Un an plus tard, et après la publication en décembre 2006 des fiches de présentation détaillée des indicateurs « Vague B », nous avons souhaité mesurer le chemin parcouru. Il s’agit pour nous, d’une part, de mettre à jour l’étude publiée en 2006 sur les indicateurs et, d’autre part, de faire le point sur les évolutions LOLF des produits que nous vous proposons.
Vous trouverez donc, sous ce lien, l’étude sur les indicateurs (PDF) que nous avons conduite en 2007 et qui démontre que, malgré des données encore manquantes, le taux de couverture des indicateurs a notoirement progressé entre le 1er janvier 2006 et le 1er janvier 2007 (de 65% à 83% sur les indicateurs portant sur des domaines couverts par l’offre applicative de l’Agence).
Pour ce qui est des évolutions des produits, dont certaines conditionnaient la faculté à renseigner lesdits indicateurs, elles se trouvent synthétisées ci-dessous.

Apogée

La version 3.50 d’Apogée du mois de mars 2006 a permis de livrer les premières évolutions du produit nécessaires à la production des indicateurs LOLF de la vague A : notion de cursus LMD, d’actions LOLF (complété par la livraison en décembre de la correspondance action LOLF/destination dans la version 3.60), de repérage des enseignements à distance.

Des ateliers de conception générale et détaillée ont été menés ensuite au dernier trimestre 2006 afin de spécifier avec les utilisateurs les évolutions nécessaires à une meilleure connaissance du parcours de l’étudiant, en particulier son cursus antérieur à son entrée dans l’établissement d’accueil. La version printemps 2007 d’Apogée inclura donc une refonte complète de la partie « cursus externe » du domaine Dossier Etudiant. Par ailleurs, afin d’enrichir ce cursus externe, une procédure automatique de mise à jour de celui-ci, à partir des données saisies en inscription administrative, sera également disponible. Pour compléter cela, des informations plus détaillées relatives au cursus de l’étudiant sont ajoutées dans le processus de saisie de l’inscription administrative. Enfin le repérage des crédits acquis à l’étranger et des étudiants inscrits dans le cadre d’une VAE sera facilité.

En complément de ces évolutions, l’univers Pilotage livré avec Apogée a été intégralement étudié et rénové : deux ateliers de conception détaillée spécifiques ont eu lieu en novembre 2006. Ces évolutions ont pour objectif d’enrichir l’univers de données nécessaires aux besoins de pilotage du domaine Scolarité, ainsi que d’adapter les rapports fournis avec Apogée aux évolutions de la réforme LMD. Cette nouvelle version de l’univers pilotage sera également livrée avec la version printemps 2007 d’Apogée.

Par ailleurs, la gestion de la Formation Continue – animée par l’actualité (4) - est l’un des thèmes que l’Agence doit étudier dans le cadre des réflexions sur l’avenir d’Apogée, à des échéances qui seront définies en fonction de la priorité qui sera donnée à ce sujet.

Harpège

Meilleure connaissance de l'activité des agents, gestion prévisionnelle des emplois et de la masse salariale, gestion des compétences : ces dimensions de la GRH sont requises pour une mise en œuvre optimale de la LOLF.
Sur la base des travaux menés avec un groupe d'établissements, la version 1.11.9 d'Harpège (livrée en avril 2006) a pris en compte les principales évolutions nécessaires :

• la gestion des emplois et des postes par programme et par titre (au lieu des chapitres/articles) ;
• la répartition par activité des agents de l’établissement (contractuels ou titulaires, pour leurs rémunérations principales), ainsi que des individus hébergés ou mis à disposition, selon les nomenclatures LOLF et Fonctions Silland ;
• la possibilité de saisir un lien direct entre un contrat de travail et une ou plusieurs périodes d’imputation sur les structures budgétaires de Nabuco ;
• l’enrichissement de l’univers Business Object d'Harpège afin de faciliter la production des indicateurs LOLF du domaine de la gestion des ressources humaines.

Un outil de transfert des postes en chapitre/article vers la nomenclature Programme/titre a également été livré au mois de juin.

Une deuxième version « LOLF » est prévue pour le deuxième trimestre 2007. Une consultation va être lancée auprès des établissements pour définir avec eux les adaptations à apporter au produit. Seront notamment abordées les questions concernant :

• le niveau de gestion des activités au sens de la LOLF : répartition saisie au niveau individuel (agent) ou au niveau de la (ou des) structure(s) d'affectation ?
• la répartition de l'activité des agents dont l'activité donne lieu à une rémunération accessoire.

Par ailleurs, de nouvelles possibilités de croisement des données financières et des données relatives à l'activité des personnels verront le jour avec la mise en œuvre des interfaces vers les outils de paye de l’établissement ou de l’État.
La question de la diffusion de l'interface avec la paye sur ressources propres et sa planification sera posée sur la base des résultats de la phase de qualification en sites pilotes qui s'achève à la fin du mois de janvier. La diffusion devrait avoir lieu en 2007.
L'interface avec la paye des agents de l'État sera en site pilote au mois d'avril-mai. Conditionné par le résultat des tests, le déploiement en campagnes successives est prévu à compter de la rentrée 2007.
Ces évolutions mettront Harpège au centre de la problématique de la gestion prévisionnelle des emplois et de la masse salariale.

Astre

Les réflexions menées en 2006 au sein du groupe projet LOLF concernant le traitement des indicateurs contractuels dans les produits distribués par l’AMUE n’ont pas mis en évidence la nécessité de développer de nouvelles fonctionnalités dans le progiciel ASTRE.

Toutefois la déclinaison de la LOLF a fait naître, au-delà des indicateurs contractuels, un besoin de données de plus en plus précises en matière de GRH dans le cadre du dialogue de gestion et de la justification au premier euro, comme par exemple les informations demandées par la DGES lors des enquêtes trimestrielles sur les emplois et la masse salariale.

Or, un outil, fruit de la collaboration avec plusieurs établissements, a été diffusé à la fin du premier trimestre 2006 pour faciliter le travail des établissements dans la production de ces informations. Cet outil a été enrichi au cours de l’année en fonction des retours d’expérience des utilisateurs.

L’Agence poursuivra ce travail de mutualisation en 2007.

Nabuco

En matière de gestion financière, les besoins identifiés lors de la phase d’expérimentation de la LOLF étaient au nombre de deux : la possibilité de pouvoir faire des engagements en multi-imputation par destinations et la faculté d'effectuer des re-ventilations a posteriori de ces imputations.
Par ailleurs, l’analyse détaillée des indicateurs financiers mentionnés dans les circulaires du 20 juin 2005(contractualisation vague A) et du 6 juin 2006 (contractualisation vague B) a montré que le produit comportait en général les données permettant de les renseigner, ouvrant la voie à un accroissement du potentiel de NABUCO en matière de pilotage financier.

Les évolutions de NABUCO pour la mise en œuvre  de la LOLF ont donc été réalisées au travers de 2 versions : Tout d’abord, la version 4.00.02_0 (livrée en juin 2006) a permis la saisie et la génération des pré–engagements imputés sur plusieurs destinations.

Ensuite, la version 4.00.03_0 (livrée début décembre 2006) a apporté les fonctionnalités suivantes :

• la reventilation a posteriori des répartitions par destinations et leur restitution au niveau du suivi budgétaire en gestion ;
• la réalisation d’un état de suivi croisé de l’exécution des dépenses par masses et destinations, pour faciliter la production des données des PAP (projets annuels de performance) ;

• l’extraction de données dans le but de calculer, d’une part les indicateurs de contractualisation et d’autre part les indicateurs répondant aux  besoins propres aux établissements.

Ces évolutions facilitent le travail des établissements dans le contexte de la LOLF mais en tout état de cause, c'est le produit SIFAC, successeur de NABUCO qui apportera une réponse plus riche en termes de fonctionnalités avec notamment la mise en place d'un module de comptabilité analytique autorisant des re-ventilations a posteriori et introduisant les mécanismes de clés de répartitions.

Gerico

Concernant le produit GERICO, outil de gestion financière et comptable des IUFM, la présence préalable d’un module de comptabilité analytique a permis à ceux-ci de répondre aux besoins de la LOLF sans évolution majeure. Cependant l’Agence a fait évoluer le module de gestion des stages afin de pouvoir y prendre en compte la comptabilité analytique.

En outre, pour ce qui est de l'accompagnement autour de la LOLF, il s'est traduit par une formation spécifique aux IUFM sur la LOLF et son expression dans GERICO (janvier 2006) ainsi que trois sessions de formation au module "Aide au pilotage" (Business Object) de GERICO et trois sessions de formation au modèle de données.

En conclusion

Le fruit de ce travail de toutes les équipes de l’Agence, avec le soutien que vous avez bien voulu y apporter et dont nous vous remercions à nouveau, réside dans l’amélioration globale de la capacité de pilotage des outils de gestion que nous vous proposons.
Ainsi, la lecture de l’étude jointe à cette lettre vous permettra de constater que, dans la première phase de ce chantier, à savoir la mise en place des données nécessaires dans le Système d’Information (SI) de gestion, le taux de couverture est désormais satisfaisant (83%). Pour ce qui est de la seconde phase de l’amélioration des capacités de pilotage, à savoir la restitution des indicateurs, nous indiquions dans l’étude de 2006 : « Dans un second temps, l’Agence complétera les dispositifs facilitant la production des indicateurs à partir de ces données et contribuera ainsi à faire évoluer le SI de pilotage des établissements. »
Or cette action dépend évidemment de la clarté du dialogue de gestion entre l’Etat et ses opérateurs. A ce sujet, nous ne pouvons pas ne pas soulever la relative instabilité et le manque de clarté de certains indicateurs. Bien entendu, il n’est pas anormal que les termes du contrôle de gestion évoluent dans le temps - car les politiques elles-mêmes évoluent - mais il importe, pour que des moyens soient impliqués dans le développement d’outils de restitution des indicateurs, que ces termes revêtent une certaine pérennité : seul un engagement ferme vers une politique de clarification et de stabilisation des indicateurs peut permettre aux opérateurs du SI des établissements – et notamment aux établissements eux-mêmes – de les mettre en place de manière mutualisée.
L’Agence s’associera donc à un groupe de travail, réunissant notamment la Conférence des Présidents d’Université et la Direction Générale de l’Enseignement Supérieur, afin de permettre de répondre au plus vite à la problématique du SI de la performance. Ces travaux devront particulièrement apporter les précisions requises pour une informatisation plus complète des indicateurs contractuels et la réalisation des outils de restitution de ceux-ci à partir des données portées par le SI des établissements. Une fois les besoins clairement définis, l’Agence organisera des travaux conjoints avec les établissements pour spécifier puis mettre en œuvre lesdits outils de restitution des indicateurs autour de son offre applicative.

En conclusion, il nous faut vous annoncer que ce quinzième numéro sera le dernier sous la forme d’une lettre d’information périodique. Mais ce n’est pas la fin de l’intérêt que nous porterons à la LOLF et aux évolutions qu’elle porte ! Nos travaux continueront, sous d’autres formes. Notre travail de veille régulière se poursuivra et nous communiquerons ses fruits par le biais de la lettre Act’U, lettre d’information générale et gratuite de l’AMUE (s’abonner). En outre, un dossier structuré et régulièrement mis à jour sur la LOLF est en préparation dans le cadre de la refonte de notre site web (prévue au mois de mars). Enfin, nos actions sur le pilotage et le contrôle de gestion sont appelées à s’approfondir et à s’enrichir (comptabilité analytique, autoévaluation, gestion prévisionnelle des emplois et de la masse salariale).
Ainsi, puisque c’est encore la période des vœux, nous formulons collectivement le souhait que vous trouviez, dans cette année qui commence, l’énergie de poursuivre ce chantier que nous avons ouvert ensemble, plus loin encore que nous ne l’imaginions…

Notes :

(1) Rappelons à ce sujet l’article 46 de la LOLF : « Le projet de loi de règlement, y compris les documents prévus à l'article 54 et aux 4o et 5o de l'article 58, est déposé et distribué avant le 1er juin de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel il se rapporte. » Pour mémoire, avant la LOLF, en vertu de l’ancien article 38 de l’Ordonnance portant Loi Organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959, le Projet de Loi de Règlement N-1 pouvait être déposé bien après l’examen du Projet de loi de finances N+1. Voir ainsi l’exemple de la Loi n° 99-2 du 5 janvier 1999 portant règlement définitif du budget de 1995. Avec la LOLF, cette Loi aurait dû intervenir en 1996.

(2) Présentations à l’Université de Rennes 1 le 26 février 2004, à l’Institut National Polytechnique de Grenoble le 1er avril 2004 puis à l’Université Paul Cézanne Aix-Marseille III le 22 juin 2004.

(3) Lire les actes consolidés de ces séminaires

(4) Rapport de l’Assemblée Nationale du 20 décembre 2006 relatif à la formation continue universitaire, commenté dans la présente lettre, partie « Documents ».